行业智库如何实现思想独立

谢 燮 交通运输部水运科学研究院 研究员、经济学博士

我国经济社会转型发展，面对更加纷繁复杂的国内外形势，公共政策决策需要权衡多方利益，为了提高决策的科学化、民主化水平，拓展社会多元力量参政议政的渠道，回应人民期待、化解社会矛盾，需要智库发挥作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。中国特色新型智库将在全面深化改革的过程中扮演越来越重要的角色，将直接推动国家治理体系和治理能力的现代化进程。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明晰了中国特色新型智库建设的总体目标、标准、指标和路线图。

从水运行业来看，虽然长期以来已经构建了官方为主的科研院所在行业决策中发挥作用，但尚没有形成具有主体意识的智库机构。体制内的科研院所在国家提出构建新型智库的背景下，开始思考自身如何在现有体制机制下发挥智库作用。当前水运行业智库面临的最核心问题，就是研究的独立性问题。思想独立的研究机构是现代智库的重要特点，也是智库的核心资源。智库的独立性体现为思想的独立、表达的独立以及与某种利益的脱节。有了独立性，才会有影响力。在现有体制机制下能否实现思想独立或者相对独立？能否让社会相信体制内的智库能够克服“屁股决定脑袋”？如果不能，能否在体制机制上进行改革从而使得行业智库具备独立性思想？针对这些问题，提几点认识。

何谓智库的思想独立

成思危曾经说过：智库要开展六个方面的可行性研究，第一是技术可能；第二是经济合理；第三法律允许；第四操作可执行；第五是进度可实现；第六是政治上可为大多数人所接受。只有这六个可行性做到了，能够综合各方的利益诉求，契合时代的发展阶段，项目才是真正可行的。专业的深度、学科的广度、科学的高度和前瞻性的远度，也即“3个空间维+1个时间维”，是作为智库研究人员的基本条件。

智库的思想独立应当秉持如下的价值判断：在一定的时代背景下，兼顾主要利益相关者的诉求，平衡现实利益与长远利益，在经济社会成本可以接受的情况下，提出解决经济社会问题的可能路径和方法。涉及一件事情的利益相关方很多，他们有的太关注眼前利益，有的根本看不到长远利益，需要智库这样的中立者理清脉络，廓清利益链条，为政府决策找到最为可行的路径。

行业智库独立性与数据可得性悖论

《全国交通统计资料汇编》属内部资料，行业内的诸多数据是科研机构在参与行业监管部门项目中积累下来的数据，国家有关水运行业的统计工作也是依托行业主管部门的体系展开的。作为体制内的科研机构，在使用行业数据时具有天然的优势，关系到国家安全和秘密的数据在小范围内使用也是必要的。在当前中国数据共享尚存在很大缺陷的情况下，民间智库很难获得行业内的全面数据，要开展相关研究存在数据缺失的难题。但是作为体制内的科研院所，其科研成果的独立性必然受到质疑，因而行业智库存在独立性与数据可得性之间的悖论，似乎很难实现二者兼得。

用发展的眼光看，只要不涉及国家安全，只要是公共数据，数据的公开和共享是要不断向前推进的。不应希望行业数据全部公开，企业自身积累的数据本身就是其企业核心竞争力，让其公开是不公平的。政府公共信息的不断公开有利于更多的公众参与行业治理，进而提高决策水平。而且，未来行业数据分散化也是一个大趋势，不同企业针对其客户通过创新的商业模式所开展的服务也将积累相应的大数据，在此基础上进行数据挖掘，一方面可以提升其服务水平，另一方面也可作为智库的信息来源，成为改进公共政策的基础原料。上述两方面的内容有助于民间智库具备快速发展的基本条件，而竞争性的智库发展环境才有助于提升智库的专业能力，进而提升智库的独立性。

多元化资金来源是智库体现独立性的基础

水运行业科研院所的资金来源一般是多元化的，既有来自交通运输部的，也有来自地方行业主管部门的，还有来自企业的，多元化的资金来源有助于其实现思想独立的目标。不过，通常来讲，科研都是以项目为单位来开展的，科研经费专款专用决定了每一次研究都需站在客户的角度解决其问题，这似乎又制约了其研究的独立性。当然，在为政府和企业服务的过程中，智库所提出的政策路径应当是个中立性的观点，否则在应对不同利益相关者时就会出现前后逻辑不一致的自相矛盾，从而削弱智库的公信力和社会认可度。美国著名智库的资金来源很大一部分是公众的捐赠，并在捐赠的时候明确表达了资金并不为其提供具有倾向性的服务，中国的智库当前还不具备获得大量捐赠的外部环境。随着经济社会的逐步发展和公民意识的逐步增强，人们表达诉求的意愿也会逐步增强，社会对中立性观点也会逐步认可，对独立性智库的需求也会不断提升，进而形成更加多元化的智库资金来源。事实上，对某些捐款人而言，得到一个独立观点，比得到他们自己所喜欢的观点更有价值。因此，智库应当致力于吸引这部分人的捐款。

智库的思想独立来源于竞争

随着我国社会主义市场经济体制的建立，决策议题出现多元性、复杂性和综合性，社会矛盾和利益主体分化，这在客观上需要更加多元化的智库，不仅需要体制内的官方智库，也需要体制外的民间智库，以便应对复杂多变的经济社会和更加不确定的国际形势，可以为政府决策提供更加多样化的参考。水运行业智库也是如此。

智库的独立性本质上是由竞争带来的，也是由竞争保证的。过去科研机构“条条块块”分割使得水运咨询市场相对封闭，相应研究机构之间的竞争性和互动性较少，相关智库和研究人员对政府某种程度上还存在依附心理，难以接受市场开放的局面，也对自身研究的独立性没有认识。在一个多元、开放、竞争的社会，充分竞争的市场才能造就智库的专业能力，这样的专业能力不仅仅是能够满足政府诉求，还能够为企业和民众所接受，因而也成就了其思想的独立性。而且，国家科研体制改革使得水运科研体制改革逐步走向深入，科研项目由过去的交通运输部管理向由科技部进行综合管理的方向转变，水运科研项目不断向社会公开也有助于培育更多的科研机构和智库参与到行业的政策决策中来，进而推进行业智库的独立性。

智库运作透明化才有公信力

智库不是自称为“独立研究”就真的独立了，还需要通过透明化的运作向社会传达其独立性。需要提升在管理、筹资和研究上的透明度。英美一流智库作为非营利性机构，其年度财务报表及年度审议的工作报告均在官网上对外公布，英国皇家国际事务研究所甚至在通常情况下不接受匿名捐赠，即便在特殊情况下接受了，其总额也不能超过年度收入的3%。这些自我约束的举动保证了这些智库在关键时候免于各种猜疑。目前行业内的智库可能很难做到这点，但也应从这方面入手，比如向社会提出具有独立性研究的新愿景，通过宣传努力传达中立的声音，定期发布研究报告体现行业内的专业性，并在项目申请、客户服务过程中努力践行研究的独立性，进而逐步获得社会的认可。独立性不是宣传出来的，而是通过专业而又中立的研究不断确立的。同时，智库应是社会公器，为决策者提供咨询，但未必与决策者想要的结果一致；兼顾大众利益，但不是去迎合民粹主义。

智库与学术研究的区别

在思想生产机制相对发达的国家，“为了商业”、“为了学术”与“为了政策”是咨询公司、学术机构、现代智库相对清晰的三类功能。

中国特色新型智库建设，既要防止“独立性”的误解而出现与政府“对立化”趋势，也要避免仅为政策出台做注脚的“迎合化”倾向。

智库学者需要学术圈的熏陶功能与研究功底的培养，但又不同于学术圈，智库界需要紧密联系实际的应用研究；学术圈大多鼓励做长期研究，智库界却必须追求热点，做政策层面急需解决的问题研究；学术圈注重文献梳理和理论推演，智库界却是直击问题，看重结果与政策建议；学术界的考核体系基于在学术期刊发表论文的数量，智库界的评价标准却是高层与现实影响力；学术界需要长期的聘用合同，智库界则要有更灵活的人事机制。自20世纪中叶开始，美国大学与智库界均出现了重大变化：一些大学明确部分研究机构的智库定位功能，取消诸多严苛与固化的学术限制。在这样的背景下，一批优秀的、具有强大智库功能的大学智库得以出现，如哈佛大学肯尼迪政府学院、斯坦福大学国际安全与合作研究中心、哥伦比亚大学地球研究所等等。与此同时，美国智库界的调整更大，很多智库直接取消了博士学位这一准入条件，不再给长期雇佣合同，研究内容以项目制为主，采取公司制的管理方式等等。

行业智库发展的环境需要改善

宽松的舆论环境。大力发展智库，无疑能有益于提高公共决策和公共管理水平，但也必须清醒地意识到，智库的效用和发展，离不开权力的开明、宽容和谦恭，更少不了对权力的制约和监督。各方利益诉求的充分表达以及经过智库研究而形成的各方可接受的方案才是适应当下环境的最优方案，长官意志、行政强权在法治社会变得越来越行不通。同时，智库要接受公众监督才不至于被权力裹挟和利益侵蚀，杜绝其成为权力和企图不良者的寻租对象。智库是思想的“工厂”，是吸引各种各样的观点、看法、主张、建议相互碰撞的磁场，而政府正是要通过体制机制建设构建各种思想能够碰撞的、被科斯所极力推崇的“思想的市场”。应当鼓励在党领导下的各方利益主体的协商和协调，这是缓解社会矛盾的最好办法。

制度跟进。2016年3月9日，财政部、交通运输部联合下发《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》，政府购买服务有助于提升行业智库之间的良性竞争，进而推进行业智库逐步走向独立性。同时，在有的国家，政府还通过“旋转门”建立智库人才的储备和培养机制，也就是说智库的研究人员有机会进入到政府机构，政府机构里面的某些重要官员离开他的职务以后，也常常可以进入到智库来做研究人员。这种“旋转门”有利于强化智库咨询研究和知识服务的针对性和时效性。对智库的发展意义非常重大，行业智库也应当在此方面进行探索，这需要修改政府官员退休后任职的相关规定。同时，要摈弃智库机构的官本位现象，放宽体制内智库的人才引进和激励机制，吸引高素质智库从业人员。在财务制度上，经费来源需要拓宽渠道，更重要的是经费使用要合乎软科学研究的规律，不要把科研人员的精力禁锢在完善财务报告上，并尊重科研人员的人力付出。税收方面，从国家层面需要出台捐赠的免税政策，以促进智库资金来源多元化。