浏阳家庭财产申报制度的经验启示

罗凤梅

摘 要：浏阳家庭财产申报制度综合“慈溪模式”和“阿勒泰模式”成功之处，形成“浏阳模式”，一时得到了社会的高度认可，浏阳家庭财产申报制度因申报范围扩大、公示力度增强，被称为“最彻底的模式”。总结“浏阳模式”的成功经验，反思其不足，将对我国家庭财产申报制度的构建起着较强的借鉴意义。

关键词：申报客体;申报主体;公示制度受理;审核机构;法律责任

中图分类号：D035.2   文獻标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）30-0066-02

2009年3月27日，湖南省浏阳市召开反腐败会议，浏阳市委下发《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》。浏阳党风廉政网于2009年9月21日至9月24日，公布了拟提职的75名领导干部的财产情况，从而揭开了浏阳家庭财产申报制度的面纱。浏阳家庭财产申报制度综合“慈溪模式”和“阿勒泰模式”成功之处，形成“浏阳模式”，一时得到了社会的高度认可，被称为“最彻底的模式”。时至今日，我国家庭财产申报制度处于探索前行阶段，剖析浏阳家庭财产申报制度的成功经验，反思其不足，将对我国家庭财产申报制度的构建具有较强借鉴意义。

一、浏阳家庭财产申报制度的典型特征

1.申报客体范围扩大。浏阳家庭财产申报制度将申报人员的年收入、房产、投资、车辆等所有财产都纳入申报范围，并将每一个分类下的子项目细化，即对申报主体的收入、财产进行了分门别类。分为三项：个人及家庭年度收入情况、个人财产情况、其他财产收入情况。其中个人及家庭年收入情况一项中，包括工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费，以及从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等工作的劳动收入、婚丧喜庆出售出租房屋、领办创办企业、产业服务等劳务所得、无法拒收的礼品和礼金及其他收入等。而个人财产情况一项中，包括个人住房情况（商品房、集资房、自建房）、商铺、写字楼、门面、私车情况等。

可以看出，浏阳家庭财产申报客体既包括有形财产，也包括无形财产，既包括不动产，也包括动产，既包括申报者个人的财产，也包括申报者的家庭财产，客体范围较为全面。这样一是可以防止领导干部为规避申报而将有形财产转移成其他形式或者转移到家人名下;同时，申报客体扩大到直系亲属的财产上，对领导干部家属利用申报人的公职关系谋取利益行为也能起到警示和约束作用。

2.公示力度加强。首先，在公示范围上，除以上申报客体全部需要公示之外，还包括领导干部的姓名、照片、年龄、政治面貌、原单位及职务、拟任单位及职务、家庭住址、电话、出国（境）、外出旅游，公车使用等情况，以及其配偶及未成年及共同生活的父母、子女名下的财产纳入公示范围。公示范围扩大，增强了公开性和透明性。

其次，是在公示方式上，通过浏阳市党风廉政网、政务公开栏、报纸、广播电视、网站等进行公示。公示方式大众化，公民容易接触到相关信息，一方面提高了公众参与公共事务的积极性，同时也增强了监督力度。

3.制度执行刚性不足。继2009年浏阳首次公开拟任职的75名领导干部的财产后，2010年，浏阳市家庭财产申报主体范围扩大，要求副科级以上干部必须填报财产收入表，并向市纪委汇报。但在审查和公开的过程中打了折扣，其一，审查阶段执行力度不够，对于申报的财产状况真实性主要依靠领导干部的自觉性，公布未经审核部门严格核实，这样难免出现少数人隐瞒部分收入的情况。公布的财产信息不仅没有经过权威核实，而且事后也没有机构对已申报主体财产变化的合法性进行监管，最终使制度执行流于形式。其二，公示阶段执行不到位，当时浏阳的财产申报主体为副科级以上干部，但公示的对象却主要为科级、副科级干部，处级或以上干部可以不在媒体和网络上公示，只在纪委内部汇报。制度执行明显不到位，而且有不公正、平等之嫌。由此想到美国的《政府行为道德法》中关于申报的规定：高级官员与雇员要求公开申报，申报资料向社会公开，中、下级官员与雇员秘密申报，由单位内部掌握，普通公务员不需申报。权力导致腐败，权力越大、级别越高，腐败的可能性才越大。如果公示的仅仅是部分官员，甚至只是级别低的官员，势必很难达到家庭财产申报制度的目的。

二、经验启示

1.申报主体范围应扩大。科学地确立申报主体可以有效规范家庭财产申报制度在法治的轨道上运行。2010年中办发布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，把申报主体定为领导干部：（一）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部;（二）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部;（三）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员;副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。可以看出其申报主体有两个不足：一是有明显的级别之分，有悖于法治的公平性。二是不利于防治腐败犯罪。家庭财产申报制度的主要功能在于防范、遏制、打击腐败犯罪，其次还可以全面体现公务员任职前财产状况、任职中财产变化情况，有效证明公务员财产的正当性、合法性，从而保护公务员合法财产。由此可以看出，中发办2010年《规定》的申报主体既欠缺公平性又失相应保护功效。

为打击腐败犯罪，我国《刑法》第8章贪污贿赂罪规定：贪污贿赂罪主体定为国家工作人员。根据第93条的规定：国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。从该条规定可以看出，国家工作人员不仅仅局限于领导干部，而是包括一切从事公务的人员，即公务员。且不说《刑法》中贪污贿赂罪的范围是穷尽，但其主体范围比《规定》主体范围肯定更为全面。因此，为确保法律、法规的一致性以及法治的平等性原则，家庭财产申报制度的主体应该与贪污贿赂罪的主体相同。

2.公示制度应予完善。公示、公开、透明直接与政府的公信力相关。信息公开不够，加上部分公职人员的贪污腐败行为，将使公务员队伍的纯洁性受到质疑，政府公信力也会随之下降。家庭财产申报制度，把政府公务员的财产对外公开，让公民可以翻阅查看，对不合法、有疑问的财产可以进行质询和监督，这样一方面可以一定程度上提高公众參与公共事项的积极性，另一方面从申报财产情况也可知绝大部分公务员是廉洁的，从而增强老百姓对政府的认同感和信任感。

提高政府公信力，财产申报制度应该在公示环节做功夫：首先，公示资料尽量齐全。政府的信息越公开、透明，群众了解得越清楚，越明白，就会越理解、越理智、越信任，有利于发挥人民群众和舆论监督功能。另外，公示的资料越齐全越有利于提高公职人员的廉洁自律意识，也有利于国家对公职人员队伍的管理和对贪污腐败行为的查处和打击。家庭财产公示范围越广泛、方式越大众化，越具有效力。但是，财产申报资料的公开涉及申报主体合法财产的安全问题，因此，公众接触公开资料应该有公开期限、保存期限以及其他相关制度保障，既保障公民的知情权，也保障申报主体的财产安全。这个方面可以学习借鉴美国做法。美国《政府行为道德法》规定，财产申报程序结束后，申报材料向社会公开，公众可以在15天以内免费查阅。15天之后，非为公共利益，公众可以查阅，但需支付合理费用（复印费、邮寄费等），财产申报材料保留期限为6年。借鉴美国经验，我国可以给15天的免费查阅期，在此期间，公民可以凭有效证件查阅、复印资料，但不得用于营利、非法之目的。免费期外，公民如需查阅，除须出示有效证件，还必须付费。这样既保障了社会公众的知情权，完善权力监督机制，又可防范公民滥用权力。

3.明确财产申报受理审核机构。一个独立的、权威的受理审核机构是贯彻落实制度的有力保障。我国当前家庭财产申报受理审核机构倾向于纪委负责，比如新疆阿勒泰地区财产申报由当地纪检委党风廉政建设室受理，当地纪检委所属的预防腐败办公室负责审核。江西黎川县则由县纪委廉政室受理财产申报表，监察局负责核查。浏阳财产申报受理机关为单位纪检部门，审核机关为浏阳市纪委。而从世界各国和地区的实践看，更倾向于成立独立的财产申报机构，比如新加坡的反贪污调查局、法国的政治生活资金透明委员会、美国的政府道德署及司法道德委员会、香港和澳门的廉政公署。独立的机构的确更具独立性和权威性。为了更好地预防和惩治腐败，我国2007年成立了国家预防腐败局，在监察部挂牌。之后各地逐渐开始成立地方预防腐败局并在当地纪委监察局挂牌。笔者觉得，预防腐败局如果单列出来，实行垂直领导可能效果更好，因为这样其人事权、财政权可以不受制于地方政府，从而切断与地方党委、政府之间的联系，势必增强工作的独立性。因此，建议各地级市县加快地方预防腐败局的设立，国家预防腐败局与地方预防腐败局实行垂直领导。而家庭财产申报工作可以交由预防腐败局全面负责，申报材料的受理与审核工作则根据申报主体的职务级别进行合理分配。比如县级预防腐败局对应科级干部，地级市预防腐败局对应县处级干部，省级预防腐败局对应厅局级干部，国家预防腐败局对应副部级以上干部。军队军官则在军队内部按上述原则执行。

4.全面规范法律责任。制度的严肃性依靠其刚性“罚则”来维护，违反制度却不予惩罚和纠正，制度就会成为“没有牙齿的老虎”。因此，强化责任，完善惩罚机制是确保家庭财产申报制度顺利实施的关键。正如学界一致认可的，家庭财产申报法律责任应该包含三种情形：一是申报义务人违反申报规定的法律责任;二是申报受理审核机关的工作人员在执行规定时由于失职、渎职行为而产生的法律责任;三是社会公众违法查阅、获得、使用申报材料应负的法律责任。以上三种情形的法律责任应当在家庭财产申报制度中予以详细规定。责任形式可根据情节轻重分为：党纪责任、行政责任、民事责任和刑事责任。

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