两种财政支出绩效评价模式测试研究

2015-12-28李进省陈明梅

北方经贸 2015年9期

李进省，陈明梅，项勇，张辉，张娟

（河南省生产力促进中心，郑州 450001）

一、三种典型财政支出绩效评价模式概述

（一）基于评价指标的评价模式

《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)的评价指标由3个一级指标、8个二级指标和20个三级指标组成，《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号)的评价指标由4个一级指标、6个二级指标和20个三级指标组成，都是基于评价指标的财政支出绩效评价模式，采用定量分析与定性分析相结合的综合评价法。定量指标依据评分标准直接评分，通过无量纲化将定性指标“定量”化，然后归一化处理计算评分。

（二）基于评价问题的评价模式

以项目评级工具(PART)为代表的美国财政预算绩效评价体系，属于基于评价问题的评价模式。由美国行政管理预算局(OMB)围绕项目目的和设计、战略规划、项目管理、项目成果等设定评价问题，各个联邦机构回答。设置二级权重，采用加权平均法计算评价分值，进行归一化处理计算评分。

（三）基于评价问题与基于评价指标相结合模式

《国际金融组织贷款赠款项目绩效评价管理办法》(财际〔2013〕5号)确定了相关性、效率、效果和可持续性等4方面的基本评价内容(准则)，结合《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》，进一步将评价指标体系细化为若干个关键评价问题和评价指标，是基于评价问题与基于评价指标相结合的评价模式。

图1 设计阶段绩效评价框架开发流程

该评价模式关注评价证据、信息来源和信息的采集方式，使评价证据更加完整、充分和具有针对性，提高评价的有效性。

二、河南省省级文化产业发展专项资金项目绩效评价框架体系构建

（一）基于评价指标评价模式的指标体系建立

《河南省省级高成长服务业专项引导资金项目绩效评价办法(试行)》(豫财贸〔2015〕28号)的评价指标体系包括投入、过程、产出和效果等4个方面的评价内容(一级指标)，并将评价内容分解为6个二级评价指标、20个三级评价指标，属于基于评价指标的评价模式。其中经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等4个三级评价，可根据项目实际并结合绩效目标设立情况有选择的进行设置。

表1 基于评价指标评价模式的指标体系

2014年度“河南省省级文化产业发展专项资金”中“全媒体数字资源聚合投送平台”和“念书的孩子I”两个项目被列入此次评价范围。

（二）基于评价问题与评价指标相结合模式的指标体系建立

《河南省财政厅关于委托第三方开展文化产业发展专项资金绩效评价工作的通知》(豫财预〔2014〕231号)的评价指标体系包括目标和设计、项目计划、项目管理、产出及成果、可持续性等5个方面的评价内容，并将评价内容分解为15个关键评价问题、36个子问题，其中36个子问题和“可持续性”项下的3个关键问题直接转化具体的评价指标，属于基于评价问题与评价指标相结合绩效评价体系。绩效评价框架结构如表2所示。

三、评价测试研究

（一）测试的目的

1.基于评价指标的评价模式

表2 基于评价问题与评价指标相结合模式框架结构

(1)项目的可信性、可用性。在项目实施一定阶段后，报送的“项目绩效目标申报表”可信性、可用性如何？

(2)评价结果的可靠性。评价体系比较简单，评价机构与项目单位对绩效目标、评价指标的理解很难一致，关乎到评价信息的收集、整理和分析，进而影响到评价结果的可靠性。

2.基于评价问题与评价指标相结合模式

(1)评价结构。“评价内容—关键评价问题—评价指标—证据—证据来源—证据收集方法”充分体现了对问题导向和评价证据的关注，但这种评价结构是否复杂？

(2)评价体系的通用性。评价体系的通用性应该没有问题，并预留了再开发的空间，需通过测试验证其通用性与适用性的平衡关系，用一套评价体系对不同特点评价对象进行评价。

（二）评价测试过程

1.基于评价指标的评价模式

(1)证据收集、整理、分析。2015年5月26-30日，通过案卷研究、面访、座谈会、实地调研等方式收集了《项目绩效目标申报表》《项目单位绩效报告》、项目立项材料和项目实施过程形成的材料，并结合评价指标体系对评价材料进行整理和分析。

(2)形成评价结论。2015年5月30-31日，确定项目得分对应的等级，对项目实施绩效进行总体评价，并提出存在的问题和改进建议。绩效评价报告初稿形成后，与主要利益相关者进行沟通。在吸取利益相关者意见和建议的基础上，修改并完善评价报告，形成评价报告终稿。

2.基于评价问题与评价指标相结合模式

(1)证据收集、整理。自2014年12月18日至2015年5月29日，共收到33个项目的《基本信息调查表》《项目单位绩效报告》、项目立项材料和项目实施过程形成的绩效评价资料。通过与这33个项目单位进行反复沟通，完善评价资料，12个项目材料基本能够满足评价测试要求。

(2)分析评价。第一，分析，根据整理后的证据和一定的基准衡量指标，回答关键评价问题，进行原因解释，形成了12个项目的分析结果和得分。第二，形成初步评价结论，确定项目得分对应的等级，对项目实施绩效进行总体评价，并提出存在的问题和改进建议。第三，报告评价结果，绩效评价报告初稿形成后，与主要利益相关者进行沟通。在吸取利益相关者意见和建议的基础上，修改并完善评价报告，形成评价报告终稿。

（三）评价测试中发现的问题及改进建议

1.基于评价指标的评价模式测试

(1)评价机构与项目单位对评价指标体系理解不一致。评价体系比较简单，评价机构与项目单位对一些评价指标的理解不一致，造成资料收集针对性不强。比如，评价指标体系出现了资金到位率、到位及时率、成本节约率、完成及时率和实际完成率等指标，这些指标有特定含义。由于没有详细的解释，项目单位多从字面理解这些指标，提供的证据往往风牛马不相及。

评价机构应会同委托单位、专家编制评价指标详细说明，并跟项目单位耐心解释，做到各方清楚，不存在歧义。

(2)评价指标及其分值的调整问题。一个项目为在建项目，但在实施过程也有一定的“经济效益”，“经济效益”满分分值要减少；“生态效益”指标不适用两项目。

“全媒体数字资源聚合投送平台”、“经济效益”满分分值由6分减少至3分，“可持续性影响”由7分增加至10分，删去“生态效益”指标，“社会效益”满分分值由7分增加至13分；“念书的孩子I”删去“生态效益”指标，“社会效益”满分分值由7分增加至13分。

2.基于评价问题与评价指标相结合模式测试

(1)评价体系复杂。这种以问题导向的评价体系比较复杂，项目单位理解起来有难度，配合评价工作存在为难情绪。

该评价以结果和评价问题为导向，具有较强的针对性、灵活性和再开发性，能够适用不同的评价对象。该评价体系之所以比较复杂，主要出现在评分环节，由于不要求项目单位自评打分，项目单位不必过度关注评价体系结构。关键是，评价机构针对评分需要收集有效的评价资料。

(2)绩效目标识别困难。绩效评价的实质就是项目的实际实施情况与计划情况的对比，由于没有要求报送《项目绩效目标申报表》，识别项目绩效目标、项目计划等困难重重。《基本信息调查表》主要用于收集计划阶段的关键指标，《项目单位绩效报告》也要求提供项目绩效目标、项目计划等方面内容，但不够明确。

将项目绩效目标、项目计划分解到《基本信息调查表》和《项目单位绩效报告》中，评价机构要与项目单位保持有效沟通，共同完成这两份材料。

(3)评价总报告很难完成。评价对象涉及出版传媒、旅游、演出、动漫、基地建设等多个领域，编制单个项目绩效评价报告不存在问题。但一个评价总报告很难纳入全部评价对象，必须分类编制，形成系列评价总报告。