粮食财政补贴政策对国家粮食安全效果分析

李红侠

（西南交通大学公共管理学院，成都 610031）

我国从20世纪50年代开始对粮食生产实行财政补贴政策，这种财政补贴政策是以价格支持为主的间接性财政补贴。截止到目前，我国实行粮食直接财政补贴政策已有13年，随着我国新型城镇化、农地产权制度改革和城乡建设用地制度并轨等方案的不断实施，耕地面积特别是粮食种植面积受到影响，农村粮食生产规模、结构发生了一定的变化。在新的大背景下，粮食财政补贴政策对粮食安全保障的效果是否能有效达到政策的预期效果值得探讨。

一、保障国家粮食安全的指标体系与粮食财政补贴基本范畴

（一）国家粮食安全指标体系构建

国家粮食安全的测度是一个基于对国家粮食安全内涵的本质理解、系统特征的选择及其观察数据的可用性，遵循指标设定原则而进行综合评价的过程。本文是从国家的角度探讨粮食安全，即为了实现粮食生产的持续稳定发展，保持粮食供求结构以及总量基本的平衡，满足人们在任何时候都能以正常、合理的价格获得足够安全的粮食这一目标，国家采取相应的政策措施，包括经济、法律、行政等多种手段，对粮食生产、流通与消费进行有效、适当的调控，确保国家粮食安全。其内涵可以概括为“充足的数量，适当的粮价，合理的储备、放心的质量、安全的生态”。由于国家粮食安全的整体性和复杂性，评价其安全状况的指标也应当体现层次性、整体性、系统性。因此，在设计国家粮食安全指标时应遵循全面性、代表性以及可操作性原则，本文将国家粮食安全指标体系分为宏观指标和微观指标两个层次共10个指标，具体指标体系如表1。

鉴于目前我国保障国家粮食安全的财政补贴政策主要是针对粮食数量安全，而关于保障粮食质量安全和粮食生态安全财政补贴政策至今还没有具体的规定，即便有所提及也只是作为保障粮食数量安全的辅助政策。因此，本文以粮食数量安全为切入点，对保障我国粮食安全的财政补贴政策效果展开研究。

表1 国家粮食安全指标体系

（二）粮食财政补贴的基本范畴

从20世纪50年代开始的间接性财政补贴政策到2004年推行的粮食直接财政补贴，经过多年不断的发展和完善，目前我国初步形成了以收入性补贴与生产性补贴相结合，综合性补贴与专项性补贴相配套以及以粮食最低收购价为保障的粮食财政补贴政策体系。

综合性收入粮食财政补贴政策包括粮食财政直接补贴政策和粮食农资综合补贴政策。之所以说这两项补贴政策是综合性收入粮食财政补贴是因为国家财政按一定的补贴标准和耕地种植面积，通过“一卡通”或者“一折通”或者直接发放现金的方式，把补贴金直接发给种粮农民手中，直接增加了种粮农民的收入。因此，这两项粮食财政补贴政策属于综合性收入补贴。

生产性专项财政补贴政策包括良种补贴和农机具购置补贴两类。该项政策实施的目的是提高我国粮食生产的质量和粮食生产效率，从而实现粮食增产、农民增收，保障国家粮食安全的目标。

二、粮食财政补贴政策对保障国家粮食安全效果的灰色关联分析

（一）研究方法与数据

1.研究方法

针对保障国家粮食安全财政补贴政策的效果评价，本文采用灰色关联分析法。灰色关联分析是灰色系统理论重要组成部分，是基于行为因子序列的微观或宏观几何接近，以分析和确定因子间的影响程度或因子对主行为的贡献测度而进行的一种分析方法。灰色关联分析方法弥补了其他数理统计分析法的不足。它对样本量多少、样本有无分布规律的要求不大，简单方便，易计算，其计算步骤如下。第一，根据研究的对象和评价目的，确定评价的指标体系，即确定反映系统行为特征的母序列和影响系统行为相关因素的子序列Xi。第二，无量纲化处理，本文采用初值像。第三，求母序列与子序列的绝对差序列，确定两极最大、最小差。第四，计算关联系数。

2，…n，i=1，2，…m 其中 p 为分辨率，一般取值为 0.2

第五，计算关联度roi。

2.数据来源与指标的选取

本文研究的时间跨度为2002-2013年，所使用的数据来源于2002-2014年《中国统计年鉴》、农业部、财政部等官方网站以及其他相关网站搜集到数据。以反映国家粮食数量安全的粮食总产量X01，粮食人均占有量X02，粮食作物播种面积X03，粮食自给率X04四个指标为参考序列，比较序列分别是X1“粮食直接补贴额”、X2农资综合补贴额、X3良种补贴额、X4农机具购置补贴额。

（二）粮食财政补贴政策对保障国家粮食安全效果的灰色关联分析

1.关联度计算

根据无量纲化数据处理结果求出参考序列与比较序列之间的关联系数roi(k)，继而计算出Xoj与Xi的关联度rji，其中 j=1，2，…，4，i=1，2，…，4，得到关联矩阵如下。

因此，

2.实证结果分析

（1）农机具购置补贴政策。该政策与粮食安全四个指标的关联度分别是 0.6356、0.6378、0.6377、0.6372，综合关联度为2.548，不管是在各项具体粮食安全指标中还是在综合指标中，该政策的效果都是第一。因此，农机具购置补贴政策对保障国家粮食安全的作用是非常显著的。

（2）良种补贴政策。该政策与粮食安全四个指标的综合关联度为2.3949，排序第二。与其他三种政策相比，良种补贴政策实施年限最长，起始于2002年。补贴金额的增速非常快，仅次于农资综合补贴。该政策激励了种粮农民采用优良品种和良法技术进行种植，优良品种不仅提高了单位面积粮食产量，而且具有抗病抗倒伏能力的品种，直接减少了粮食生产的损失，进而缩减生产成本。同时，良法技术种植提高了农业生产的科学性，增加了农民的综合收益。但是，从该政策与四指标的关联度来看，其效果并未达到最好，良种补贴的额度有待继续增加，方能取得更好的成效。

（3）农资综合补贴政策。该政策与粮食安全四个指标的综合关联度为2.045，排序第三。近年来随着物价的上涨，用于粮食生产的化肥、柴油、农药等农资生产资料的支出也逐渐增加。农资综合补贴政策的实施弥补了因农资生产资料价格上涨给种粮农民造成的损失，降低粮食生产成本，促进了种粮农民加大对农资生产资料的投入力度，因而，一定程度上保障了粮食生产的规模和质量。这也是农资综合补贴政策实施的客观基础。

（4）粮食直接补贴政策。从灰色关联矩阵第一列中，我们知道r11>r21>r41>r31，因此，粮食直接补贴在提高粮食产量和人均粮食种粮面积方面的效果要优于扩大粮食播种面积和提高粮食自给率方面。但是，总的效果是非常的不理想，作用有限，与粮食总产量、粮食人均占有量、粮食作物播种面积、粮食自给率的灰色关联度分别为0.5634、0.5101、0.4472、0.4654，由此可见，粮食直补对增加农民收入、提高种粮农民积极性的作用不大，主要因为其补贴力度较小，农民实际获得的粮食补贴资金微不足道，很难对农民形成较大吸引力。

三、相关对策建议

（一）加大粮食财政补贴力度

有重点地向与粮食产量关联度高的粮食财政补贴政策倾斜。随着粮食直接补贴政策效果的递减，可以考虑试用粮食直接补贴政策退出机制，将该项补贴资金转向其他与粮食安全关联度高的粮食财政补贴政策上或者作为专项资金分配到地方用于农业生产，从而充分发挥粮食补贴政策的激励作用。

（二）完善土地流转机制，保障失地农民和种粮大户的双方利益

一是规范农村土地流转程序，合法有序地进行土地规模经营。为了保障实际种粮生产者的利益，应取消对失地农民粮食补贴款的发放，补贴给实际种粮大户；对失地农民的生活保障，可以通过增设失地农民保险基金或者为失地农民缴纳养老保险等政策。二是政府应加大对种粮大户的补助，包括从贷款、机械、技术等方面进行扶持，增强种粮大户抵御各种风险的能力，不断提高他们的种粮的积极性，扩大粮食生产规模经营，提高土地规模经济效益。

（三）丰富粮食财政补贴政策形式，加大农业基础设施建设以及农民技术培训等非货币形式财政补贴

目前，粮食财政补贴政策的对象是种粮农民，补贴的形式是单一的货币。在农业基础设施建设和农民科学种田技术培训方面的补贴目前还比较少。为了提高农业生产能力，提高农民种田的科学水平以及综合素质，有必要增加在这方面的财政补贴。

（四）推行粮食生态安全财政补贴政策，促进粮食生产可持续发展

一方面加强生态环境监测力度控制粮食生产污染源，另一方面财政支持各行业遵守环境保护标准以有效防控工业、农业污染。为了充分发挥粮食生态安全补贴政策的作用，粮食生态安全补贴专项资金要实行统一管理，专款专用，如若直接补贴给农户，则分散了粮食生态安全财政补贴的综合保障能力，不利于生态环境污染的治理。

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