探索新常态下的生态文明机制创新

文 // 朱 梁 昆山市环境保护局

探索新常态下的生态文明机制创新

文 // 朱 梁 昆山市环境保护局

1 昆山市生态文明建设的机制创新

随着“新常态”这个新名词在经济、政治、社会、生活等各个领域的不断延伸，其内涵已远远不止于习总书记当初所描绘的中国经济发展愿景，而是反映出我国目前所处的特殊时期和特殊阶段。党的十八大将生态文明建设提高到“五位一体”的战略布局高度，从理念层面强调了生态文明的重要性，而十八届三中全会则进一步在加强生态文明建设的具体措施和落地政策方面有了重大突破，主要体现在生态文明制度体系的建立和相关体制的改革。为此，探索新常态下的生态文明体制机制创新成为建设生态文明，实现可持续发展的重要内容。江苏省昆山市作为全国百强县第一名以及国家生态市和全国生态文明建设试点城市，在生态文明建设机制创新方面作了一系列卓有成效的探索。

1.1 编制自然资源和环境容量负债表，实行有偿使用

编制自然资源和环境容量负债表有两大作用：一是能够进行经济管理；二是参与评价为官者的政绩。“编制自然资源和环境容量负债表，就是看你原来有多少资源（容量），现在剩多少，消耗了多少，有没有超出极限。”党的十八届三中全会和四中全会都对确立明晰的自然资源产权制度和立法尝试进行了深刻阐述。昆山市在编制自然资源的资产负债表时采取先易后难，先从林业、土地、矿产等单个领域入手，然后扩展到水资源、湿地、生物多样性等方面。编制环境容量负债表则从区域水污染物环境容量入手，然后扩展到区域大气污染物环境容量、土壤和地下水等方面。通过编制自然资源和环境容量负债表，摸清家底，从而有利于建立完善科学合理的国土空间布局和生产生活方式，为进行绿色（生态）GDP核算、进行生态审计和生态补偿、进行环境损害赔偿和责任追究奠定基础。

1.2 实行生态补偿，促进区域可持续发展

生态补偿是以保护和可持续利用生态资源为目的，以经济手段为主对生态资源成本以及影响发展机会成本给予适当补偿的制度。目前，从国家到地方、流域到区域都分别制定了各级生态补偿机制，如省级层面有《江苏省水环境区域补偿工作方案（试行）》，太湖流域实行的《江苏省太湖流域环境资源区域补偿方案》。昆山市政府2013年开始实施《昆山市吴淞江流域环境资源区域补偿方案（试行）》，对流域内的各区镇进行上下游区域补偿，交界断面水质好转的则下游补偿上游区镇，交界断面水质恶化的则上游补偿下游区镇。通过环境资源区域补偿，把流域内的行政区域串连起来，各个行政区域很难再各自为政，都要在流域环境保护中发挥作用，形成责任共担、利益共享、团结治污的局面。

1.3 推行以奖代补，操作更加灵活

与生态补偿政策相比，以奖代补更加灵活和可具操作性。昆山市政府在实施吴淞江流域环境资源区域补偿的基础上跟进实施《昆山市吴淞江流域水环境综合整治考核及专项资金奖补办法（试行）》，对昆山境内吴淞江流域的昆山开发区、昆山高新区、花桥经济开发区、张浦镇、陆家镇、千灯镇6个区镇的相关河流断面水质进行考核，根据考核结果，实行以奖代补。在上述6区镇境内汇入吴淞江干流的重点支流上各设1个考核断面，将考核支流整治列入年度市长环保目标及生态文明建设责任书，并根据年度考核断面水质级别好转情况给予不同额度的奖补，当考核断面水质年度间连续提升多个水质类别的，实行累加奖补；当考核断面水质年度间出现倒退、降低水质类别的，按照下降类别由市财政收回已拨付的奖补资金。奖补资金专款专用，全部用于水环境综合整治项目建设。

1.4 推广按质论价，试行阶梯式补贴

为了提升污水厂排放达标率，保证昆山各污水处理厂更好地运行，昆山市政府将向居民征收的污水处理费（每吨1.15元），按月支付给每座城镇污水处理厂作为运营费用，支付的运营费用比例与污水厂达标率挂钩。2012年2月21日，昆山正式实施由市财政局、住建局、环保局联合推出的《污水集中处理企业排放水质超标结算办法》，《办法》规定，各城镇污水处理厂运营单位的污水处理费用，以“按质论价”的原则进行结算，根据化学需氧量、氨氮、总磷、悬浮物、酸碱度5个污染因子的达标情况按比例结算。污水厂“按质论价”结算方法出台后，大多数污水厂随即出台了员工薪资与达标率挂钩方案，即：当月污水厂达标率为50%，则全体人员的当月薪资也仅为50%。《办法》一经实施，全市生活污水处理厂的达标率大幅提升。可见，污水厂的“按质论价”制度极大地提高了污水厂及员工们的责任感和积极性，达到了利用经济杠杆促进环境管理从而实现改善环境这一终极目标。

基于污水处理“按质论价”的成功经验，昆山积极探索实施生活污水厂的污泥处置“按质论价”，以进一步加强城镇污水水处理污泥集中焚烧管理，保障城镇污水水处理污泥集中焚烧设施正常运行。

1.5 区域联防联控联动，实现共防共建共保

雾霾的迁徙和扩散，使人们越来越清楚地认清环境污染具有泛区域性和流动性的特点。在公共环境污染问题面前，各地绝不可能置身事外而独善其身，必须携起手来联防共治。

2013年5月，昆山市环保局与上海市青浦区环保局为妥善解决省市边界污染纠纷问题，初步确立了区域联防联控机制，在该制度框架下，双方顺利开展了多次协查协办工作，成功解决了一些跨区域环保问题。但该制度尚处探索阶段，在运行过程中也暴露出一些问题，为使联防联控机制发挥更大的作用，将从建立联席会议制度、联动监察应急制度、联合监测制度和信息交流沟通制度等方面继续探索和完善。另外，昆山在重污染天气应急等方面也对联防联控机制进行了试验与运用。

1.6 尝试区域限批，改善环境质量

区域限批可以说是目前环保部门针对地方或企业可采取的最严厉也是最行之有效的环保处罚措施之一。

为了有效改善全市地面（地下）水、大气和土壤等生态环境质量，昆山尝试 区镇范围内的“区域限批”。

1.6.1 区域限批的对象

①行政区域范围内地表水（地下水）、大气和土壤等生态环境质量达不到功能区要求或年度减排目标任务不能按时完成的。②行政区区域范围内环境问题矛盾突出、信访量居高不下尤其是越级上访严重的。③未能及时完成上级部门挂牌督办的区域。④地方政府承诺未能及时兑现的区域。

1.6.2 区域限批期间的环境管理

①加大环境整治改善力度。对污染物排放量大的企业进行限期整治；对技术水平低、环境污染严重、安全隐患大、群众反映强烈又治理无望的企业依法予以关闭；对达不到功能要求的水体、土壤进行生态修复。②提升技术水平。对技术含量低的污染企业进行技术改造，引导和鼓励其产业升级、产品换代，提高企业的技术装配水平。③规范化整治。对现有工业企业按要求规范化整治，企业必须做到“分质分流、达标排放”，提高工业企业污水接管率；危险废物全部安全处置；以及按照《昆山市工业企业污染治理规范》的要求做好其他治理工作。

1.6.3区域限批解除的条件

在区域限期治理、挂牌督办等整治任务完成，区域环境质量明显改善，解决环境突出问题、兑现政府承诺、环境信访明显下降后，限批区域所在地政府可向市环保局提出解除“区域限批”的申请，在由市环保局组织验收合格后，可同意解除“区域限批”。

1.7 环境执法联动，打击环境违法

建立环境执法联动机制，就是把解决环境问题的行政手段和法律手段有机结合起来，实现环保行政执法与司法的有效衔接，通过联系会商和联合查办，加大对环境违法案件的惩处力度。2013年12月9日，昆山市政府办公室印发了《昆山市环境保护联动执法实施方案（试行）》，加强法院、检察院、公安、环保等部门间的沟通联系，实现资源信息互通共享。2014年3月20日，昆山市人民法院发出苏州地区首张环境保护“禁止令”；同年6月16日，针对昆山某公司的五套废气治理设施不正常运行导致大气污染的违法行为，昆山市人民法院发出全国首张大气污染领域的“执行令”，责令企业必须始终保持大气治理设施的正常运行。此外，2013年11月，昆山市人民法院成立了环境保护合议庭，对资源环境类的刑事、民事及非诉行政执行审查案件统一审理，实现“三审合一”的审判模式，实现资源环境案件审判机构的专门化。2014年9月，昆山市法院环境保护合议庭一审审结了全市首起污染环境刑事案件，此案件也是苏州市推行“三审合一”集中管辖以来首例进入刑事审判程序的污染环境案件。

2 启示与建议

生态文明考核作为生态文明建设的指挥棒，引领生态文明建设的方向和路径选择，担负着生态文明建设绩效评估的历史重任。因而必须建立起自上而下、系统完整、科学合理的生态文明考核制度体系，用制度保护生态文明。

2.1 改革政府职能，轻车简行，提高效率

改变过去政府习惯性地大包大揽、事无巨细、样样管、时时管，把主要精力耗费在具体事务和业务上，承担了过多的压力，忽视了企业和个人作为社会主体所应承担的法律责任和社会责任，忽略了政府的主要职责应该是制定政策、过程监督和绩效考核。

2.2 完善生态文明考核制度的顶层设计

充分利用现有的成熟机制，加大对生态红线区域保护、生态环境质量、排污总量控制和公众满意率等方面的考核力度，分层次推进生态文明建设，在体现系统性和逻辑性的基础上进行重点突破，建成包括政策、体制、制度、理念四大层面相对完备的制度体系。

2.3 创新生态文明考核机制

通过编制自然资源和环境容量负债表，进一步促进经济结构转型升级；通过划定生态红线，提高生态补偿标准，进一步建立健全生态补偿财政转移支付制度体系；通过深化污水厂的污水、污泥处理按质论价机制，进一步引导社会资金探索建立多元化的生态投入保障机制；通过推行区域环境质量排名和绿色GDP考核，进一步转变地方政府唯以GDP论英雄的政绩观；通过公开企业环境信息、提倡绿色信贷、试行排污权交易，进一步调动市场配置资源环境作用，在减少环境管理成本的同时，促进企业改进技术和绿色转型，提高企业竞争力；通过强化区域联防联控和环境执法联动机制，进一步提高环境事故应急和环境违法案件的处置能力。

2.4 探索建立领导干部离任生态审计和责任追究制度

将自然资源、环境质量、能源消耗、环境污染、耕地保护、生物多样性等纳入生态审计范畴，提高能源利用率、亩均产出、污染物排放强度、水环境和大气环境质量等指标的考核比重；加紧制定环境损害赔偿制度，进行环境损害赔偿制度的理论研究和现实调研，建立专业的第三方鉴定评估机构，科学确定环境损害赔偿原则，明确规范环境损害赔偿的范围。