论华东地区水电工程移民安置长期补偿的可行性

刘 峰

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

论华东地区水电工程移民安置长期补偿的可行性

刘 峰

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

移民安置长期补偿机制是近年来我国大中型水利水电工程正在探索和试点的一种新型移民安置方式。其意义在于有效缓解人多地少的矛盾，使移民的长远生计得到有效保障。根据华东地区水电工程移民安置工作案例及华东地区经济发展水平状况，分析探讨长期补偿的必要性和可能性，并提出长期补偿机理。

长期补偿；移民安置；水电工程；华东地区

水能工程建设征地移民安置是开发水能资源而引起的人口迁移及其经济社会系统的重构过程，具有规模大、安置风险大、矛盾冲突多、涉及面广等特点。我国的水电资源主要集中在云南、四川、贵州、广西等西南省区。由于我国人多地少，建设征地后，传统的“有土从农安置”方式实施难度大，目前西部很多工程已经试行了长期补偿安置方式，广大移民群众非常欢迎。华东地区江苏、浙江、福建等省经济相对发达，人地矛盾更加突出，非农就业机会多，农业收入已不再是大多数农民的主要收入来源；因此，移民安置长期补偿机制相较西部地区应更有实施条件。创新移民安置方式，让移民共享水电开发成果，就成了东部水电工程移民安置的当务之急。

1 长期补偿机制的概念和特点

长期补偿机制，简单来说就是变静态的一次性补偿为长期的逐年补偿。长期补偿以工程征用的耕地(或耕园地)为补偿范围，以被征用的耕地(或耕园地)所涉及的农户为补偿对象，以国家或地方政府依法审定的库区耕地(或耕园地)年产值为补偿标准，按照“淹多少补多少”的原则，由电站业主每年以谷物或现金的形式对移民实行补偿。

长期补偿机制与传统的一次性有土安置补偿相比，具有以下特点：

(1)土地的物化性。就是将电站征占农民的土地使用权、承包权以及土地的保障功能物化为物质利益的获取权，使农民带着土地的权益参与电站的开发。

(2)补偿的动态性。长期补偿根据物价、土地的产值变化而调整，体现了土地市场价值时空上的弹性。若调整后的补偿标准低于首次审定的标准，仍按首次兑现的标准保底兑现。

(3)责任的无限性。长期补偿年限较长，是电站业主的责任由过去“一锤子买卖”转变为“长期买卖”，业主的责任由有限变为无限。

(4)目的的明确性。长期补偿的根本目的，就是化解人地矛盾，维护移民的长远生计，使移民的生存和发展有保障，确保库区和移民安置区的长治久安，实现水电开发的可持续发展。

2 华东地区实现长期补偿机制的必要性

2.1 移民安置形式发展的必要性

从全国各省市农业人口人均耕地情况分析，2012年全国平均人均耕地0.15 hm2，西南地区如西藏、云南、四川、贵州等省区的人均耕地水平为0.072～0.146 hm2；而华东地区上海、浙江、福建等省市的人均耕地水平为0.056～0.072 hm2。可见，华东地区的人均耕地水平仅约为西南地区的1/2。2012年全国各省市农业人口人均耕地情况见表1。

表1 2012年全国各省市农业人口人均耕地情况

从近几年规划和实施的项目情况分析，西南地区如云南省苗尾水电站建设征地涉及大理州云龙县各村组农业人口人均耕地面积基本都在0.087～0.153 hm2左右；涉及怒江州兰坪县各村组农业人口人均耕地面积基本都在0.127～0.153 hm2左右，甚至有些达到0.267 hm2以上。四川省杨房沟水电站建设征地涉及木里县各村组农业人口人均耕地面积基本都在0.073～0.147 hm2左右。而华东地区如福建省水口坝下水位治理工程建设征地涉及闽清县各村组农业人口人均耕地面积基本在0.047～0.073 hm2左右，涉及闽侯县各村组农业人口人均耕地面积基本在0.033～0.053 hm2左右。江苏省句容抽水蓄能电站建设征地涉及句容市各村组农业人口人均耕地面积基本在0.027～0.087 hm2左右。可见，目前西南地区规划及实施的项目建设征地涉及村组的人均耕地水平远高于华东地区。

随着华东地区社会经济发展及城镇化水平的提高，耕园地资源逐年减少，传统的“有土安置”举步维艰。华东地区目前在规划和实施的很多项目已经开始采取二三产业、社会保障等非农安置方式，但是移民个体文化程度、就业技能、年龄结构的因素决定此类安置方式无法完全解决移民生产、生活问题。如江苏句容抽水蓄能电站，有一半以上移民采取社会保障安置，并辅以二三产业安置措施，但是在项目所在地，政府推荐并取得吸收移民承诺的企业多为发展及经营状况良好的高新技术企业。部分文化程度较高、具有一定就业技能的移民可以通过进企业就业来保障和提高收入水平，但是仍有部分文化程度不高的移民无法适应并满足用人企业的要求。虽然对该部分移民均采取了社会保障安置，纳入城镇居民养老保障，在60周岁以后每月可领取稳定的养老补助金，但是在此年龄之前若没有稳定收入，移民的生产生活仍然无法得到保障。因此，在采取社会保障及二三产业安置的同时，进行长期补偿仍很有必要。

2.2 移民安置形式发展的可行性

华东地区移民平均家庭富裕程度相对高于西南地区，并且对土地的依赖程度很低。从全国各省市农民人均纯收入情况分析，2012年全国平均农民人均纯收入为7 919元，西南地区如四川、西藏、云南、贵州等省区的农民人均纯收入为4 753～7 001元，均低于全国平均水平。华东地区如上海、浙江、江苏、福建等省市的农民人均纯收入为9 967～17 804元，均高于全国平均水平。可见，华东地区农民的富裕程度远高于西南地区，2012年全国各省市农民人均纯收入情况见图1。

图1 2012年全国各省市农民人均纯收入情况

根据各县统计年鉴，近几年西南地区如乌东德水电站受征地影响的云南省禄劝、武定、元谋三县项目规划和实施的情况： 2010年禄劝、武定、元谋3县农民人均种植业纯收入分别为1 450、1 083元及3 426元，分别占人均纯收入的45.24%、33.60%及71.63%。移民当前主要经济来源仍为传统的农牧业收入。

而华东地区如福建省水口坝下水位治理工程受征地影响的闽清县东桥镇、梅溪镇和闽侯县小箬乡农民人均纯收入为5 519～8 181元，项目影响区涉及居民的家庭收入结构以二、三产业为主，占68.70%。其中，贸易饮食服务业收入和建筑业收入比例最大。江苏省句容抽水蓄能电站受征地影响的边城镇农民人均纯收入分别为15 085元，项目影响区涉及居民的家庭收入结构以二、三产业为主，占68.70%。其中，贸易饮食服务业收入和建筑业收入比例最大。

可见，西南和华东地区农民收入构成有着明显区别，西南地区依然以传统的第一产业为主；华东地区则主要以二三产业为主，对土地的依赖性很小。因此，在传统的农业安置无法实施的情况下，打破传统、探索与整个华东地区经济发展形势相匹配的长期补偿等非农安置方式是有比较充足条件的。

3 长期补偿机理探讨

要实现长期补偿，首先得对库区资源做合理定价，引入市场机制而退出地方政府的非监管协调职能，调节项目的资源效益在业主与移民之间的合理分配。模型如图2所示。

图2 长期补偿分配模型

长期补偿分配模型的基本思想是：

(1)库区资源定价是基础。库区资源定价是指移民的房产、其他地面附着物及土地费用。这些费用是业主开发项目必须付出的成本。其中与长期补偿直接相关的主要是土地费用。基于各地区气候、土壤、地理位置等条件的差异，各地区移民的土地价值必然存在差异，其定价的方式方法直接关系到移民的切身利益。长期补偿以库区土地年产值为补偿标准，目前国内试行长期补偿的项目，有的以土地亩产值为补偿标准，也有的以土地净产值为补偿标准。笔者认为，长期补偿是以现金或谷物形式对移民进行补偿；因此，建议在计算土地费用时应该扣除成本，以移民的净收入即土地的净产值作为补偿标准。

(2)业主与移民之间的博弈是途径。只要资源定价合理，那么移民在法律上就应该获得参与项目效益分享的权利。一旦这种权利被确定并受到法律保护，则业主基于其利润最大化的经营目标、移民基于其改善生活状态的目标之间出现策略依存关系。对于业主而言，势必希望能够一次性兑付移民补偿款，以保障其利润最大化并规避后期长时间内存在的责任和风险；但对于移民而言，则愿意进行长期的补偿，使今后的生产、生活更有保障，这时双方只有通过不断地博弈才能实现策略均衡。

(3)政府的监管与协调是保证。一方面，业主与移民之间的博弈是在市场化运作的条件下实现的，政府不宜太多干涉；但另一方面，博弈双方信息的不对称及博弈双方的利益诉求不一致又使得双方博弈格局很难实现资源的最优配置，这时就需要有政府介入监管协调，以尽可能地实现项目资源配置的帕累托最优。

(4)安置效果的适时评估是必要条件。长期补偿是一个动态的长期过程，地方政府不仅需要了解业主的经营状况，还要知道移民安置效果的动态信息；这样才能不断地合理调整项目效益在业主与移民之间的分配。

4 长期补偿的可行性及存在风险分析

长期补偿早在20世纪80年代开始在广西、四川等省区的一些中小型水电站移民安置中试行，后随着“西电东送”项目的实施，在云南、四川、贵州等省逐步得到认可和推广，均取得了意想不到的安置效果。华东地区经济发展势头良好，实行长期补偿基本可行；但是由于地域、人文、经济、工程规模类型等因素的差异，实行长期补偿仍存在一定风险。

(1)政策准入风险。总的来讲，长期补偿机制是移民安置补偿方式的改革和创新，但其目前在国家的层面上尚未有政策支撑，华东各省市也未出台有关政策，从而将给实际操作带来了三大困扰：一是征地补偿标准的困扰。由于电站运行周期长，长期补偿的标准实际上突破了目前移民安置条例(471号令)中明确的16倍的界限。二是电价核准机制的困扰。长期补偿的补偿投资如何纳入电站建设期和运行期的成本，以及核算如电价，都尚缺乏政策支持。三是规划审批与实施之间的矛盾困扰。项目规划时是一次性规划报批，而实施时却又不得不变更为长期补偿。

(2)项目资金保障风险。虽然电站有稳定的收益，但如果受电力体制改革、市场需求下降或经营管理不善等因素的影响而使企业入不敷出时，则移民的生计就面临着极大的风险。

(3) 移民的攀比风险。目前已经实施的长期补偿基本是各省实行各省的标准，缺乏国家统一的规范指导和政策支持。这样，同一工程在不同地区，同一地区不同工程不同标准将会导致移民之间的相互攀比，产生不稳定因素。

(4)华东地区多为抽水蓄能电站，抽水蓄能电站是一种特殊形式的水电站，主要承担电网调峰、填谷、调频、调相及紧急事故备用，它对整个电网的作用远大于其经济意义；且抽水蓄能电站的经济效益低于常规电站，长期补偿的补偿投资如何纳入电站建设期和运行期的成本，还关系到整个系统的运行成本，涉及和整个系统的协调问题。因此，在

华东地区实现长期补偿的适用范围还有待进一步研究。

5 结 语

长期补偿从当前形势来说主要是为了缓解移民安置压力与现存的诸多矛盾，但其最终目标应该是实现项目资源经济效益在业主、政府和移民之间的合理分配，让项目成为移民生产生活水平改善提高的良好机遇，从而变非自愿移民为自愿移民。

在经济较发达的华东地区实现长期补偿安置，还存在诸多问题和风险。本文只是根据目前总体形势结合有关项目提出一个基本思路，其合理可行与否还要通过实践的验证。

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(责任编辑 陈 萍)

Feasibility Study on Long-term Resettlement Compensation System of Hydropower Projects in Eastern China

LIU Feng

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The long-term compensation mechanism for resettlement is a new way which is explored in the construction of large and medium-sized water resources and hydropower projects in China in recent years. This new way can effectively harmonize the relation of population and land, and help to safeguard the livelihood of resettlement. According to the resettlement cases of hydropower projects and the level of economic development in Eastern China, the necessity and possibility of long-term compensation are analyzed, and the long-term compensation mechanism are finally put forward．

hydropower project; resettlement; long-term compensation; Eastern China

2015-07-08

刘峰(1985—)，男，浙江兰溪人，工程师，主要从事建设征地移民安置规划设计工作.

D632.4(25)

A

0559-9342(2015)09-0040-04