当前农村改革背景下移民安置工作的再认识

2015-12-26潘晓泉

水力发电 2015年9期

关键词：征地水利水电移民

潘晓泉，刘博

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014；2.江西省扶贫与移民办公室，江西南昌330003)

当前农村改革背景下移民安置工作的再认识

潘晓泉1，刘博2

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014；2.江西省扶贫与移民办公室，江西南昌330003)

当前，我国水利水电工程征地补偿和移民安置的政策基础是城乡二元的社会体制。党的十八届三中全会以来，包括农村土地制度改革、户籍制度改革在内的一系列改革的逐步推进，城乡二元社会体制正被逐步打破，直接动摇了现行移民安置政策的基础。对系列改革的政策思路及其对现行移民安置方式产生的冲击进行分析，以便在把握当前改革思路的基础上，为调整移民安置相关政策提供参考。

水利水电工程；城乡二元体制；移民安置；征地补偿

0 引言

当前，我国水利水电工程移民安置工作的主要依据是2006年实行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称“471号令”)。党的十八届三中全会以来开始逐步推进的一系列与农村有关的重大改革，包括农村土地制度改革、户籍制度改革、新型城镇化等，正在逐步瓦解471号令诞生时的城乡二元社会体制，直接动摇了现有补偿和移民安置政策的基础。

本文对当前改革的思路和471号令等有关政策进行了研究和疏理，分析以471号令为基础的现有安置方式可能受到的影响和冲击。在把握当前改革思路的基础上，为调整移民安置相关政策提供参考。

1 改革前的农村土地制度和城乡二元体制

根据宪法和土地管理法，我国农村和城市郊区的土地除法律规定属国家所有以外，其他都属集体所有，农民通过以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制获得土地的承包经营权。这种承包经营制度诞生于改革开放初期农村极端贫困、衰败的背景下，在不触动所有制的前提下，国家通过家庭承包激发农民的生产积极性，以解决当时普遍存在的温饱问题[1]。

与之密切相关的背景是将各种社会福利和保障与户口紧密绑定的城乡二元体制。在有限的财力下，国家只能优先保障城市户口居民的社会保障和福利，农民则通过家庭承包的土地进行自我保障。为防止城市户口人数过快增长导致社会保障开支增长，国家还通过严格的户籍制度限制农村人口到城市落户。因此，农村的土地(尤其是耕地)不仅是生产资料，更是社会保障。基于这种定位，土地承包法规定承包土地是本集体经济组织成员平等享有的权利，并对承包地的收回、继承、流转、退出等做了严格的规定，以家庭承包方式承包的耕地不许抵押、担保，保证农民不会轻易失去这份保障。同时，为确保集体内人口发生变动后依然可以做到人人均分，集体还有调整承包地的权利。

2 十八届三中全会后农村系列改革的目标

进入21世纪后，城镇化、工业化进入高速发展的新时期，农业经营对农民家庭收入的重要性日益降低，种地不再是农民的唯一生计选择，劳动力流动十分频繁，人地分离的现象越发普遍。一方面，大量农民进城务工却难以落户定居，更无法获得城市户口的基本社会保障；另一方面，农村大量土地无人耕种，利用效率低下。

2007年开始施行的物权法中，土地承包经营权被正式确定是一种用益物权，用益物权人依法享有占有、使用、收益的权利，所有权人不得干涉用益物权人行使权利[2]。这种物权属性与不得抵押担保、集体可以调地的社保属性间的冲突越发强烈[3]，已无法适应城镇化和农村现代化的要求。

2013年11月，党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》全面布局了新一轮改革，陆续推出了涉及城镇化、户籍改革、农村土地制度改革、农村集体资产改革等一系列政策文件，相关法律也开始修订。尽管这些改革目前都处于起步阶段，但却从不同侧面清晰地勾勒出我国农村社会未来的基本面貌，主要体现在以下几个方面：

(1)将农民逐步纳入政府财政下的保障体系，弱化承包地的社保属性。取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口；建立城乡统一的社会保障制度，促进基本公共服务城乡均等，农民由依赖土地的自我保障转变为政府财政下的统一社会保障。

(2)强化承包经营权的财产属性。在不改变集体所有制的前提下，将承包权和经营权分置，开展土地确权，稳定承包权，放活经营权，并赋予经营权抵押、担保等完整权能。对集体资产进行股份制改革，将资产折股量化到集体经济组织成员，从而使承包经营权变成拥有完整权能的个人财产，集体经济组织成员权也落实为具体的股份。

(3)通过各种途径增加农民财产收入。培育新型农业经营体系，培育多种形式农村产权流转交易市场，使承包经营权、集体经营性资产等都可以流转；赋予集体经营性建设用地出让、租赁、入股等权能，允许其与国有土地同等入市，同权同价。此外，还将改革征地制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益[4]。

由此可见，改革旨在建立一个在完善的社会保障体系及产权制度保障下，农民可以在全国范围内自由流动的社会，农村承包地的承包权及股份化改造后的集体资产都转变为农民的个人财产，性质与城市居民的房产等个人财产一样，可自由处置[5-6]。

3 农村系列改革对现有移民安置方式的冲击和影响

以上改革如能实现预期目的，必将彻底颠覆延续数十年的城乡二元社会体制。而对这一体制的动摇和冲击则无需改革完全完成目前已初见端倪，开始影响以471号令为基础的现行移民安置体系。

3.1 有土安置的可行性

471号令规定，在对农村移民安置进行规划时，应坚持以农业生产安置为主。这主要是因为在城乡二元时代土地是农民的社会保障，必须配置土地以维持基本生存。在进行移民安置规划时，主要规划思路是环境容量法，通过以安置区可用土地资源面积除以可以维持移民基本生存的单个移民的土地配置标准，从而确定该区域可安置移民的数量，这一规划方法可以确保移民的基本生存得到保障。

然而，配置土地不可避免地涉及土地调剂，这在过去问题不大，因为农村集体经济组织有调整承包地的权利。而随着改革的推进，土地(承包权)不再是必须确保人人均分的社会保障，而是权属明确、权能完整的个人财产。对移民来说，随着基本社会保障和公共服务的覆盖，尽管一些经济发展落后地区可能仍需配置土地才能维持生存，但理论上已经失去了以往必须通过配置土地来保障农民生存的必要性。更主要的是，对于安置地来说，从原居民名下调剂走个人财产分给别人也缺乏依据，这直接导致了有土安置难以推行。

3.2 生产安置人口的确定问题

当前，将征收线内因原有土地资源丧失，或其他原因造成土地征收线外原有土地资源不能使用，需重新配置土地资源或解决生存出路的农村人口定义为生产安置人口。其确定方式并不完全根据实际被淹没情况，而是由农村集体经济组织根据国家审定的生产安置人口数，按征占耕园地的多少和实际情况分解到人，实在不能到人的也可以到户。这就有可能导致生产安置人口的名额及分解情况与该村集体组织土地承包情况和实际被淹没情况不符。

由于城乡二元体制下农村土地的社保属性要求确保集体经济组织成员的土地基本均等，因而土地承包情况理论上是处于动态调整中的，被淹没的土地只是当时恰好为该移民所承包，并非其所有或永久承包。然而，随着改革的推进，尽管农村土地仍旧为集体所有制，但土地承包权将日益物权化，权属将日益固定。某块承包地确实不为某移民户所有，但可能确实会永久性地为该移民所承包、经营，继续以分解指标的方式确定生产安置人口可能不再合适。因此，在完成土地确权的地区应保障农民的合法物权。

3.3 补偿标准问题

目前，水利水电项目征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和为被征地前3年平均年产值的16倍，这一标准一直被批评过低，且水利水电项目的征地补偿一直是独立的体系，标准低于一般的征地补偿(最高可达30倍)。征地制度改革完成后，水利水电项目征地补偿即便能继续自成一体，也不可避免地要和一般征地补偿一样提高补偿标准，提高个人收益，这势必会提高工程建设成本。将来水利水电项目补偿具体如何操作、如何平衡已有项目移民的利益等，都是值得研究的问题。

3.4 后期扶持的难题

为加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，2006年颁布的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》中规定，要对大中型水库的移民进行后期扶持。具体包括每人每年600元的直补资金扶持(也可不采取直补形式，以项目扶持的形式进行扶持)，以及在库区和移民安置区的项目扶持。项目扶持包括生产开发类项目、基础设施类项目、劳动力技能培训、职业教育及职业介绍项目等。

相比于对移民增收致富有直接效果、但操作风险较大的生产开发类项目，风险小、好操作、见效明显的基础设施类项目更受地方政府青睐，普遍倾向于将后扶资金用于基础设施类项目。因此，不少地区都对两者的资金比例做出了限定，如云南省规定生产开发类项目必须占全部资金的70%左右，基础设施类控制在30%左右。如果未来移民安置不再坚持以有土安置为主，或不再要求必须对移民配置土地，移民拥有的耕地数量将变得极少，这将对后期扶持规划提出挑战，导致规定必须占资金总额一定比例的生产开发类项目可能会因移民无地少地而难以落实。

4 结语

党的十八届三中全会以来的一系列改革，给未来移民安置方式的制度基础和社会环境带来重大变革，在修订有关政策和规范时应充分理解这一变革的深刻含义。新的安置政策应在继续坚持集体所有制的前提下，打破以往城乡二元体制下的旧思路，充分尊重和保障移民的个人财产权利，合理提高相关补偿标准，创新移民安置和后期扶持的内容和思路。

如何设计适应城乡一体化新形势的安置政策、如何在改革过程中完成新老安置政策的平稳过渡、如何平衡不同时期移民的利益等问题，需要广大从业人员在今后工作中逐步探索解决。

[1]高圣平，刘守英. 《物权法》视野下的《土地管理法》修改[J]. 中国土地科学， 2008， 22(7)： 3-10．

[2]郭濂. 我国土地制度改革的基本方向与展望[J]. 吉林农业， 2015(8)： 24-26．

[3]贺雪峰. 当前中国三农政策中的三大派别[J /OL]. 澎湃新闻网， 2015-02-11[2015-06-30]. http： //www. thepaper. cn/wap/resource/jsp/newsDetail_forward_1302826．

[4]胡康生. 中华人民共和国农村土地承包法释义[M]. 北京：法律出版社， 2002．

[5]王睿. 当前三农政策中的若干重大问题[J]. 天津行政学院学报， 2015， 17(2)： 63-72．

[6]张晓山. 农村集体农用地产权改革的几个理论与政策问题[J]. 山西农经， 2015(1)： 9-10．

(责任编辑杨健)

Rethinking on Resettlement under the Circumstance of Current Rural Reforms

PAN Xiaoquan1, LIU Bo2

(1. PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China; 2. Jiangxi Poverty Alleviation and Resettlement Office, Nanchang 330003, Jiangxi, China)

China’s current resettlement policies of water resources and hydropower engineering are based on the urban-rural dual social structure. With the releases of a series reforms after the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China, which includes the reform of rural land system and the reform of household registration system, the urban-rural dual social structure would eventually be broken and the current resettlement policies would not be able to continue. The political ideas of above reforms and its impacts on current resettlement modes are analyzed to provide constructive ideas for the adjustment of resettlement policies．

water resources and hydropower engineering; urban-rural dual social structure; resettlement; land requisition and compensation