城步国家公园体制试点区存在问题及对策研究

刘 冲，谭益民，张双全 ，贺江华

（中南林业科技大学 a.旅游学院；b.国家林业局森林旅游工程技术研究中心，湖南 长沙 410004）

城步国家公园体制试点区存在问题及对策研究

刘 冲a,b，谭益民b，张双全a,b，贺江华a,b

（中南林业科技大学 a.旅游学院；b.国家林业局森林旅游工程技术研究中心，湖南 长沙 410004）

城步国家公园体制试点区存在空间破碎化、保护价值差异大、管理体制不顺、资源权属不明晰、人财物缺乏、人地矛盾突出等问题。在此基础上，提出了整合拓展原有保护地、改革管理体制、明确资源权属、完善资金保障、控制常住人口、建立社会参与和监督机制等相关对策。

国家公园；体制试点区；城步；保护地

1872年3月1日，美国建立了世界上第一个国家公园—黄石国家公园[1]。目前，已有200多个国家和地区建立了近万个国家公园和类似区域，在保护自然生态系统和自然资源方面发挥着重要作用[2]。国际经验证明，国家公园体制是一种有效的自然遗产管理方式，能够较好地处理自然生态保护与资源合理利用之间的关系。而我国到目前为止还没有一处真正意义上的国家公园，国家公园体制建设正处于探索阶段。

一、中国国家公园体制试点区建设

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，从加快生态文明建设的高度，提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”[3]。

2015年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》），确定了北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9个省（市）建立国家公园体制试点，要求每个试点省（市）选取1个区域开展试点[4]，试点时间为3年，2017年底前结束。《方案》明确提出国家公园试点区域为国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域[5]。2015年3月，国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》以及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》[6]，进一步细化了《方案》的相关要求，标志着酝酿已久的国家公园体制改革正式启动。

湖南省委、省政府全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，结合湖南省保护地的实际情况，确定在邵阳市城步苗族自治县建立城步国家公园体制试点区。并根据国家《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》要求，结合湖南省和城步国家公园体制试点区的实际情况，组织编制了《湖南省城步国家公园体制试点区试点实施方案（2015-2017）》。

二、城步国家公园体制试点区基本情况

城步国家公园体制试点区（以下简称试点区）位于湖南省湘西南边陲的邵阳市城步苗族自治县，试点区涉及原有的南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园共四个国家级保护地。试点区总面积为505.43 km2，包括原南山国家级风景名胜区南山片区（去除了西部用于风电建设的16.5 km2用地）、原金童山国家级自然保护区全部土地、原两江峡谷国家森林公园南段（即与原金童山国家级自然保护区金童山片区重叠的32.36 km2土地）、原白云湖国家湿地公园十万古田片区，以及新增的原非保护地区域。试点区与四个保护地的关系见表1。

试点区国有土地234.96 km2，占总面积的46.5%，主要为南山牧场地及金紫山和云马两个国有林场的部分用地。集体土地270.47km2，占总面积的53.5%，主要为各个村的集体用地。

试点区内各类资源总量大，类型丰富，品位高。试点区的核心价值主要包括中国南方独特的草山景观、以中亚热带常绿阔叶林为代表的森林生态系统、罕见的内陆湿地和水域生态系统、重要的候鸟迁徙通道和种群繁殖基地、人与自然共同创造的特色文化景观。

表1 城步国家公园体制试点区与四个保护地的关系 km2

三、城步国家公园体制试点区存在的问题

试点区在保护地空间分布、管理体制和权属、资金保障、资源保护等方面存在一定的问题。这些问题既与全国存在较大的共性，也有中国南方地区的特性。

1.原有保护地空间破碎化，保护价值差异大

试点区是在原有的四个保护地的基础上建立的，原有的四个国家级保护地中，有三个保护地空间分散。南山国家级风景名胜区分为三个片区，其中南山牧场片区属于山地草原，五团苗寨片区属于民族建筑，白云湖片区属于水体和水源涵养区，功能不一致，且空间上互不相邻。金童山国家级自然保护区分为金童山片区和明竹老山片区，以保护低海拔中亚热带常绿阔叶林和保护候鸟迁徙通道为主，具有较高的保护价值，但同样空间上互不相连。白云湖国家级湿地公园分为白云湖片区和十万古田片区，白云湖片区为人工水体，保护价值相对较低，保护价值较高的十万古田片区为高海拔湿地，但孤悬一隅与白云湖片区相距较远。两江峡谷国家森林公园北段已经进行了一定的旅游开发，相应的保护价值降低。

2.试点区现行管理体制不顺，资源权属不太明晰

在我国现行的管理体制中，不同类型保护地分属不同的行政主管部门管理，在同一保护区域有多个管理机构，在这种部门和属地多头管理下出现多重管理、条块分割、管理混乱等诸多问题[7]。

试点区范围内四个国家级保护地存在地域上重叠的现象，金童山国家级自然保护区与南山国家级风景名胜区和两江峡谷国家森林公园均有重叠，多部门管理，责、权、利关系不清，资源上也存在管理权与资源权属不统一的现象，这样就造成了多头管理和资源权属的问题。

试点区内大部分林地属于国有林场和国有牧场所有，少部分为集体所有，管理部门没有实际的林地所有权，仅有管理监督权力，造成责权不对等。此外，现有保护区的管理单位的行政级别、归口管理单位和单位性质有很大不同。南山国家级风景名胜区管理处为正处级机构，由市县共管，属于自收自支事业单位；两江峡谷国家森林公园管理处为副处级机构，由县政府管理，属于全额拨款事业单位；而白云湖国家湿地公园和金童山国家级自然保护区管理处均为正科级机构，都归口县政府管理，属于全额拨款事业单位。这样的差异对于资源的综合管理、保护和开发带来不便。

3.试点区人财物资源较为缺乏，保护法规和政策不够完善

由于多方面的原因，试点区工作人员大多来源于政府部门、安置的退伍军人或林场工人，且没有经过系统的培训，试点区管理的专业技术人才较为匮乏。在资金投入方面，由于试点区所在的城步苗族自治县为国家级贫困县，财政十分困难，难以大规模投入到试点区内各个保护地；国家对于保护地的生态补偿和保护项目支持资金力度也有限，而保护地管理处没有资源的所有权，无法享受国家出台的相关优惠政策；在我国，还没有形成像发达国家那样对保护地进行民间投入和社会捐赠的机制和风气，因而进一步制约了保护地的资金来源。由于资金不足，试点区内基础设施和保护设施相对落后。

由于国家和地方政府在保护地法律政策方面的不够完善或修订不够及时，从而造成试点区关于生态资源保护的法律法规还不健全，相关法律的惩罚力度不大，执法力度不够，政策措施不到位，不利于试点区今后的发展。

4.试点区居民较多，资源保护和社区发展存在一定矛盾

中国南方地区受山地地形制约，人地矛盾突出，人类长期的生产生活造成了自然景观的严重破碎化。目前试点区范围内共有8962名常住人口，其中南山牧场现有人口2280人，金童山国家级自然保护区现有人口187人，新增区域13个行政村现有人口6495人。试点区内居民生产生活活动对周边的环境、动植物和森林生态系统等造成一定的破坏，对森林资源和生态系统的保护造成了冲击。

四、城步国家公园体制试点区发展对策

1.整合拓展原有保护地，突出核心保护价值

根据国家公园体制试点原则，结合城步苗族自治县国家级保护地现状，整合拓展原有保护地，确定试点区范围，对纳入试点区范围的原有保护地以及新增加的地域，重新调整功能，突出核心保护价值。对于没纳入试点区范围的原有保护地，按程序报请相关主管部门进行调整或撤销。

四个国家级保护地中，南山国家级风景名胜区的五团苗寨片区、白云湖片区及两江峡谷国家森林公园的北段未被纳入试点范围。南山风景名胜区的五团苗寨片区范围仅3km2，且将五团镇镇区包括在其中，管理难度大，白云湖片区的白云湖为饮用水源保护区，已有相关保护措施，对于这两个未纳入片区，可由主管部门协调处理。考虑到两江峡谷国家森林公园和白云湖国家湿地公园的核心资源已纳入试点区，建议将湖南两江峡谷国家森林公园管理处和白云湖湿地公园管理处现有人员统一纳入城步国家公园体制试点区管理机构。两江峡谷国家森林公园未纳入试点区的北段毗邻县城，与城步苗族自治县正在规划建设的云雾岭城市森林公园相连，为便于管理及进一步推进城步旅游经济发展，建议两江峡谷国家森林公园未纳入试点区部分和云雾岭城市森林公园合并，并重新组建管理机构。

新增明竹老山至十万古田山脊及山腰一线区域在县域城镇体系规划中属次生林保护区，是以保护为主要目的的区域。此外该片区与广西交界，以山脊为界，人为分割了生态系统，在未来国家公园体制进一步推进时，可与广西对接，考虑跨行政区将整个金紫山山脉一线统一纳入国家公园范围，真正形成完整的生态系统。

2.改革管理体制，明确资源权属

通过对原有管理机构整合，在试点区设立新的管理机构，由湖南省人民政府直接管理，拥有试点区内所有资源的监管权、管理权和执法权。试点期间，仍然接受各相关行业主管部门的指导，在试点区内生态移民等社区关系处理问题上，与城步苗族自治县政府协调处理。同时，试点期间要对试点区内土地、森林、水等自然资源统一进行确权登记，明确资源权属。对于集体所有的自然资源，通过赎买或者协议的方式，进行资源权属的变更，将试点区内的国有部分的所有权、集体部分的管理权、经营权等权限全部归试点区管理机构所有，明确其用途，以便试点区管理部门对资源进行整合，并进行统一保护、管理和利用。

3.增强人财物保障，完善法规和政策

对原有管理机构人员进行考核后重新聘任上岗，进行岗前培训，并制订后期考核和培训计划，加大人员引进力度，提升试点区的管理和专业技术水平。根据国家公园体制的要求要体现公益性，实行收支两条线管理，门票收入、特许经营收入等要上交省级财政，各项支出由省级财政进行统筹安排。因此要完善资金保障机制，省财政对试点区的运行、管理和保护进行统一的预算，增加对试点区的专项补助和生态补偿等资金的投入；建立多方面的融资渠道，建立国家公园的生态保护基金和社会公益基金，并向社会上的有志之士采取名木认领模式，获取资金；对于试点区的经营项目，通过PPP模式，面向社会进行公开的竞价招标，进行特许经营，经营所产生的税收投入到试点区的保护和运营中来。在资金得到保障的前提下，加大对试点区基础设施、保护设施、环境教育设施等方面的投入，改善试区保护和管理的硬件条件，建立保护地的全网数字化监测系统。在国家完善有关法律法规的基础上，对试点区制订相关的地方性法规，出台针对性的政策，使试点区的保护和管理真正做到有法可依。

4.控制常住人口，建立社会参与和监督机制

停止外来人员迁入试点区，严格控制试点区常住人口。通过自然消减，控制新进人口，生态移民，引导迁出等方式逐渐减少试点区内常住人口，将分散的居民点聚集为集中社区。

充分调动社会各界参与试点区保护、管理、开发和运营的积极性[8]。试点区在试点期间通过建立志愿者招募平台，设置准入标准、管理制度、和激励机制，发展志愿者单位，初步建立起志愿者服务体系。充分发挥国家公园的环境教育功能，设立环境教育中心[9]，对试点区居民和游客进行环境教育。与国内科研院所及非政府组织成员达成友好合作关系，吸纳公园游憩群体、环保组织、旅游商务及贸易群体、对公共政策感兴趣的市民群体和利益相关者从各个不同角度参与国家公园的运行和管理，与国内外科研院所、大专院校、国际组织等合作，建立科研、教学、实习基地，加强与美国、日本、台湾等国家（地区）国家公园的合作交流，初步建立起社会组织与个人参与合作管理机制。接受公民、民间组织、利益群体和社会舆论的监督，初步建立社会监督机制。积极地引导社区居民自发、有序、主动参与到试点区的保护，并进行旅游相关行业的经营，尽可能的提高就业岗位的数量，缓解周边社区居民的就业压力，建立社区参与旅游的共同管理和运营的运营模式[10]，对旅游相关产业进行授权，促使传统产业向绿色环保、可持续产业转型，有效的带动社区和周边的经济发展。

五、结语

通过国家公园体制试点，能够进一步理顺保护地的管理机制，形成科学有序的保护体系，更好地、更有效地保护自然生态系统的完整性，突出保护地的公益属性，实践以制度保障生态文明建设的目标[11]。

城步国家公园体制试点区具有特殊性和典型性，试点区在保护地空间破碎化、多重管理等方面具有典型代表作用。

试点区的设立是对我国南方景观破碎化地区自然资源管理模式的新探索，试点区建设的成功经验可以逐步在湖南省及中国南方山区推广，实现自然资源和地区文化的有效保护，发挥保护地的科研教育功能，实现保护地的环境、经济和社会文化可持续发展。

[1] 卢 琦,赖政华,李向东. 世界国家公园的回顾与展望[J].世界林业研究,1995,8(01):34-40.

[2] 国家林业局森林公园管理办公室,中南林业科技大学旅游学院.国家公园体制比较研究[M].北京:中国林业出版社,2015.

[3] 苏 杨,王 蕾. 中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点[J]. 环境保护,2015,43(14):17-23.

[4] 张婧雅,张玉钧. 探索创新中找寻国家公园管理体制路径[N].中国绿色时报,2015-06-23(A04).

[5] 张朝枝. 国家公园体制试点及其对遗产旅游的影响[J]. 旅游学刊,2015,30(05):1-3.

[6] 杨 锐. 防止中国国家公园变形变味变质[J].环境保护,2015,43(14):34-37.

[7] 翟洪波. 建立中国国家公园体制的思考[J]. 林产工业, 2014,41(06):11-16.

[8] 刘 锋,苏 杨. 建立中国国家公园体制的五点建议[J]. 中国园林,2014,30(08):9-11.

[9] 毛祎月. 论西方现代风景园林中的环境教育[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,7(5):135-138.

[10] 姜素红,程 真. 发展自然保护区生态旅游的思考[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2010,4(4):47-50+54.

[11] 吴承照,刘广宁. 中国建立国家公园的意义[J]. 旅游学刊,2015, 30(06):14-16.

Problems and Countermeasures of Chengbu National Park System Pilot Area

LIU Chonga,b, TAN Yi-minb, ZHANG Shuang-quana,b, HE Jiang-huaa,b
(a. College of Tourism, b. State Forestry Administration Engineering and Technology Research Center for Forest Tourism, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Chengbu national park system pilot area exists spatial fragmentation, protect value differences, the management system is not suitable, resource ownership is not clear, the lack of human, financial and facilities,contradiction between human and lands are seriously and other issues. On this basis, this paper puts forward the integration and development of the original protections, reform the management system, clear resource ownership,improve the financial security, control the resident population, establishment of social participation and supervision mechanism and other measures.

national park; system pilot area; Chengbu; protected area

F592.3

A

1673-9272(2015)06-0077-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.06.014

http: //qks.csuft.edu.cn

2015-11-18

城步国家公园体制试点区试点实施方案项目。

刘 冲，硕士研究生。 通讯作者：谭益民，教授，博士，博士生导师，E-mail：csfutanyimin@126.com。

刘 冲，谭益民，张双全，等.城步国家公园体制试点区存在问题及对策研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2015, 9(6): 77-80.

[本文编校：徐保风]