国际贸易谈判中环境议题的发展趋势及中国的应对策略

武雅斌

随着经济全球化的发展，贸易对环境可能造成的影响引发广泛关注，推动国际范围内关于贸易与环境问题的讨论不断走向深入。过去几十年中，环境议题在多边贸易谈判和区域自由贸易协定谈判中取得了不同程度的进展，影响力和受关注程度不断提升，内容和形式日益丰富，已成为新一轮国际贸易谈判中的新热点。

当前，中国已是贸易大国，是多边和区域贸易谈判的重要参与者。尽管中国参与国际贸易环境议题谈判起步较晚，但发展迅速。本文从贸易与环境的关系入手，回顾了环境议题在国际贸易谈判中的发展历程和趋势，梳理了我国在贸易与环境议题谈判中的现状和存在的问题，并就下一步有效应对国际贸易环境议题谈判提出了具体、可操作的策略建议。

一、国际贸易与环境问题的关系

国际上关于环境问题的讨论最早源自上世纪70年代。经济增长带来的环境污染问题率先在西方发达国家引起关注，带动了环保运动的兴起。1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行，揭开了国际合作应对环境问题的序幕。1987年，世界环境与发展委员会发布《我们共同的未来》报告，首次提出“可持续发展”概念，这也成为1992年联合国可持续发展世界首脑会议的主题。作为会议成果的《里约宣言》规定：“为保护环境而采取的贸易政策不得构成对国际贸易的任意的、不公正的歧视或变相限制”，为贸易与环境问题在全球范围内的讨论奠定了基础。2012年，“里约+20”可持续发展大会将“绿色经济”作为实现可持续发展的重要工具，从而将贸易、环境和发展的关联提到新的高度。

从根本上来说，贸易与环境的关系源于两者间的内在联系和相互作用。首先，环境为经济活动提供了所需的资源要素，如土壤、水、阳光、空气等，而不同的资源禀赋则构成了各国间进行贸易的基础；其次，贸易及其相关的经济活动会给环境带来影响，贸易带动全球性生产和消费活动的扩张， 从而引起资源的过渡使用，加剧环境污染，生态失衡；再者贸易提高了收入，带动了科学技术的扩散，从而又提升了人类应对环境问题的能力。此外，随着商品和服务在全球范围内的自由流动，伴随生产、运输、消费环节的环境问题也随之跨越国界，为环境保护和治理带来新的挑战。

在政策层面上，自1947年关税与贸易总协定（GATT1947）达成以来，多边贸易体制便一直致力于实现货物和服务的自由化，消除贸易壁垒，减少政府管制和干预；而环境政策的目标则是减少经济活动的环境外部性，避免市场失灵导致的公共产品供给不足，这在本质上要求一定程度的政府干预，两者之间存在一定的矛盾。但也应看到，通过促进环境友好型产品和技术的扩散，贸易政策也可以促进环境目标的实现。联合国环境署（UNEP）2008年发起的“绿色经济倡议”指出，“向绿色经济转型能够促进新贸易机遇的产生；而贸易如果得到适当的规制，也可以在绿色经济转型中发挥关键作用”，这为贸易与环境的讨论增加了新的维度。在上述背景下，如何避免和减少贸易对环境的不利影响，使贸易政策有利于环境和可持续发展目标的实现，同时避免为保护环境而采取的措施对贸易造成不必要的限制和阻碍，成为国际贸易谈判中环境议题的主要目标。

国际贸易在全球范围内的发展，进一步深化了产业分工，提高了生产效率和福利水平，有力推动了经济增长和经济全球化的发展。与此同时，贸易和经济活动的扩张也给环境带来了不同程度的影响。如何处理国际贸易与环境问题的关系，逐渐成为国际贸易谈判中的热点问题。

当前中国已是世界第一大货物贸易国，出口占世界份额12%，然而，长期依靠低成本优势的外贸增长模式让生态环境不堪重负，经济和外贸发展面临的资源和能源形势也日趋严峻。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”的总体布局，将环境保护放在更加突出的位置，政府也采取了一系列措施推动发展方式转变，减轻经济发展对生态环境的压力。作为发展中大国，中国率先提出应对气候变化的减排目标，并在2015年后发展议程立场文件中将“促进经济包容性增长”和“加强生态文明建设，促进可持续发展”作为优先方向和重点领域。

现阶段，我国国内对贸易与环境问题已有一些研究，包括对贸易发展的环境效应的理论和实证分析，对国际贸易法和国际环境法冲突和协调的法学研究，以及对环境相关贸易措施与WTO规则的合规性分析等。尽管取得了一些成果，但大多集中在理论层面，针对实际谈判工作的综合性政策研究还很有限。近年来，环境议题逐渐成为多边和区域贸易谈判中的新热点，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易网络。”新形势下，如何认识国际贸易与其应对的环境议题谈判，不仅对我国参与国际经济治理具有重要现实意义，也对我国进一步深化改革、扩大开放，实现经济社会可持续发展具有深远影响。

二、环境问题进入国际贸易谈判的发展历程和趋势

（一）多边贸易谈判中的环境议题

环境议题进入以GATT/WTO为基础的多边贸易体系经历了一个漫长的发展过程。GATT（1947）在第20条中赋予了成员国为保护人类、动物或植物的生命或健康以及可耗竭自然资源采取保护措施的权利，被称为“环境例外条款”。1971年，GATT秘书处成立环境措施与国际贸易小组（Group on Environmental Measures and International Trade，EMIT），主要负责审查环保措施对贸易的潜在影响，该小组后来发展成为WTO贸易与环境委员会（Committee on Trade and Environment， CTE）。1994年乌拉圭回合谈判通过的《关于建立世界贸易组织的马拉喀什协议》，第一次明确将“可持续发展”列入基本原则和宗旨，并将其贯穿在谈判确立的一系列贸易规则中，例如，《技术性贸易壁垒协定》（TBT）对涉及到环保领域的技术标准作了特别规定；《补贴与反补贴措施协定》（SCM）在一定范围内将环境补贴列入“绿灯”补贴即不可诉补贴；《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）允许成员在一定条件下为保护环境而拒绝授予某些专利权；《服务贸易总协定》（GATS）、《农业协定》等也不同程度的涉及环境内容。

GATT/WTO规则体系为在多边贸易框架下处理环境问题提供了基础，但作为谈判妥协的结果，它对许多环境问题只作出了原则性规定，对一些关键概念缺乏清晰、明确的界定。这给条款的解释和实施带来了不确定性，也为贸易争端埋下了隐患。而随着环境相关贸易争端的增加和环境问题受关注度的提升，GATT/WTO司法机构处理环境问题的思路也在演变。从早期的金枪鱼-海豚案，到后来的美国汽油案、美国海虾案、欧共体石棉案等案例，GATT/WTO司法机构从最初对环保措施的谨慎、保守，逐渐发展为促进环境和自由贸易之间的平衡，在充分认可环境保护价值的同时，通过强调“适当性原则”、“非歧视原则”等对环境措施的实施做出了严格规定。这体现出多边贸易体系由片面追求贸易自由化这一单一目标，逐步向包容、可持续贸易发展的多元目标转变，也为多边贸易框架下环境议题的讨论和发展确立了方向。

在乌拉圭回合之后的多哈回合谈判中，“贸易与环境”成为唯一的新议题，而推动环境产品与服务的自由化则成为其中一项核心内容。然而，由于多哈回合长期停滞不前，加上缺乏对环境产品和服务的统一定义，谈判迟迟未能取得有效进展。直至2014年1月，包括美国、欧盟、中国在内的14个WTO成员在达沃斯世界经济论坛峰会期间宣布启动《环境产品协定》（Environmental Goods Agreement，EGA）诸边谈判，旨在以亚太经合组织（APEC）环境产品清单为基础，就削减环境产品关税进行磋商。作为WTO首个直接与环境相关的谈判，即《环境产品协定》谈判一经启动便广受关注，被认为是多边贸易与环境议题发展的里程碑，有望实现贸易、环境和发展的三赢。欧盟还力推未来扩大协定的产品覆盖范围，并由单纯的环境产品降税延伸至环境服务等非关税领域。

尽管环境议题谈判在多边贸易框架下取得了一些进展，但由于历史原因和各自发展阶段差异，发达国家和发展中国家仍存在不少分歧。发达国家致力于推动环境产品和服务的自由化，倡导采取严格的环境标准和措施；发展中国家环境立法落后，环保产业缺乏竞争力，缺乏应对环境问题的资金和技术，强调应将发展放在第一位，对实施环保标准和开放市场持谨慎态度。如何协调南北国家在环境议题上的矛盾和分歧，将成为决定未来多边贸易谈判中环境议题走势的一个关键因素。

（二）区域和双边贸易谈判中的环境议题

多边贸易谈判进展缓慢在一定程度上激发了区域贸易协定的兴起，以自由贸易协定（FTA）为核心的区域贸易协定（RTA）数量激增，环境等在多边框架下分歧较大的问题也开始转而寻求在区域和双边贸易谈判中取得突破。据统计，截至2014年6月，向世贸组织通报生效的自由贸易协定达225个，其中涉及环境议题的占85%以上，主要内容包括对环境保护和可持续发展原则的立场性表述，明确协定与已签署的多边环境协议（MEA）的关系，规定促进双边环境合作的措施及资金机制等。

美国是最早在FTA中加入环境内容的国家。1992年签订的《北美自由贸易协定》（NAFTA）就包括附属的《北美环境合作协定》（NAAEC）。据统计，目前美国签署并已生效的14个FTA中，13个都包含环境内容，形成包括实体性条款和程序性机制在内的较为完善的环境条款范式。近年来，美国还尝试加入了一些创新性的环境条款，如建立环境事务委员会监督环境章节的实施，在争端解决小组中纳入环境领域专家等。

欧盟作为世界上经济一体化程度最高的区域性组织，一方面在其自身发展过程中，通过分阶段实施环保技术标准和环境标识要求等，实现贸易政策和环境政策的有效协调。另一方面，欧盟也将可持续发展理念广泛引入对外签订的自由贸易协定中，内容不仅包括环境，还包含劳工等问题。欧盟建立了全面、系统的 “可持续性影响评估” （Sustainability Impact Assessment） 体系，综合评估多、双边贸易协定可能给环境、经济、社会带来的影响，并将评估工作贯穿贸易协定起草、谈判和实施的全过程。近年来，欧盟更加注重民间团体（civil society）等利益相关方和公众的参与，将其作为提升谈判透明度的重要举措。

除发达国家外，发展中国家间自贸协定也越来越多地纳入环境内容。据统计，2007年南南之间涵盖环境条款的区域贸易协定仅有4个，2012年上升为11个。

（三）国际贸易谈判中环境议题的发展趋势

1.环境议题受关注程度和影响力不断扩大。 正在谈判的《环境产品协定》覆盖全球86%的环境产品贸易，达成后将有助于推进环境产品贸易自由化，促进绿色增长和可持续发展，并为多哈回合谈判注入动力。新一轮区域贸易协定浪潮中，环境议题被认为是“21 世纪新议题”和高标准自由贸易协定的标准之一。两大超级区域贸易协定—《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）都已明确纳入环境议题。这些谈判不仅将对贸易与环境议题的讨论起到引导作用，更重要的是，其所引入的新理念和规制措施将深刻影响生产和消费方式，从而加速全球产业链重组，带来国际贸易分工和利益格局的变化。

2.环境议题的内容和形式日益丰富。《环境产品协定》作为一项诸边协定，为多变贸易与环境议题谈判提供了模式参考。更有学者建议在WTO框架下发起《与贸易有关的环境措施协定》谈判，系统解决贸易与环境问题。双边方面，包含环境内容的FTA数量不断增加，设立独立的环境章节成为主流，其他形式还包括附属协定（side agreement）、附件、特定条款等。统计显示有30个已实施的自贸协定包含独立的环境章节，数量和法律约束力均有所提升。欧美还力推将生物多样性、气候变化、渔业补贴、限制非法木材和野生动物贸易等内容纳入新一代FTA。

3.环境议题已成为贸易谈判中的新要价。总体看来，国际贸易谈判中的环境议题仍为美欧等发达国家主导，已成为发达国家在贸易谈判中的新要价。这背后的原因是多方面的。首先，发达国家对贸易与环境问题的研究起步较早。经济合作与发展组织（OECD） 在上世纪90 年代初就开始研究贸易与环境问题，并与欧盟统计局最早定义了“环境产品”。另外，发达国家环保产业优势显著，借贸易谈判可以打开国际市场，例如，欧盟环境产品与服务（EGSS）贸易以年均两位数增长，创造大量就业。此外，发达国家环保组织和民众的关注和参与也有力推动了环境议题发展，许多环境非政府组织不仅作为利益相关方参与贸易政策质询，还以“法庭之友”（Friend of the Court）身份参与WTO环境相关的贸易争端解决，成为推动贸易与环境问题发展的重要力量。

三、中国参与国际贸易环境议题谈判的现状及面临的问题

（一）中国参与WTO谈判

中国自2001年加入世贸组织之初就开始参与多哈回合谈判，包括贸易与环境谈判，提出了“核心清单”、“发展清单”等概念，为推进当时谈判做出了积极贡献。在2014年启动的《环境产品协定》谈判中，中国作初始成员积极参与，努力推动谈判达成利益平衡、有意义的成果，推动多哈回合谈判早日结束，受到国际社会高度评价。

（二）中国参与双边自贸协定谈判

中国参与区域、双边自贸协定谈判起步较晚，但发展迅速。党的十八大做出加快实施自由贸易区战略的决定，有力推动自贸协定谈判全面提速。目前，我国已签署和正在谈判的自贸协定21个，涉及32个国家和地区，其中大多数涉及环境内容，包括序言中的原则性表述、技术性贸易壁垒、环境合作等。2014年生效的中国-瑞士自贸协定是国内首个包含独立环境章节的FTA，内容涉及环境货物和服务传播、多边环境协定、双边和国际环境合作等。2015年签署的中韩自贸协定首次纳入环境影响评价、环境法律法规执行等内容，标志着我国自贸协定中环境议题谈判的新突破，对未来谈判工作具有重要示范意义。

（三）中国参与谈判面临的主要问题

1.对贸易与环境问题的重要性认识不足。一直以来，受限于自身发展水平，我国对贸易谈判中环境议题的认识不足，大多将环境措施作为对外贸易的风险加以防控，对参与贸易与环境议题谈判还存在一些顾虑，如担心降低环境产品关税会导致进口环保产品和设备大量涌入，冲击国内环保产业；作为发展中国家，参与环境议题谈判会使自身承担过多环保义务等。这导致我谈判策略长期以被动防守为主，在谈判诉求方面多向发展中国家看齐。随着我国自身经济发展和国际形势的演变，基于这种认识的谈判策略已不能适应发展的要求。

2.参与贸易与环境议题谈判的经验有限。 我国参与国际贸易谈判起步较晚，对环境议题还处于摸索阶段。近年来，科技的飞速发展和学科间的交叉融合推动环境治理手段向多元化发展。我国尚未建立完善的、与国际接轨的环境产品与服务（EGSS）统计体系、公共政策环境影响评估体系和利益相关方参与贸易谈判的工作模式；对国际上采用的投出-产出分析模型、全生命周期生态足迹核算等研究工具的使用还很有限。仅有的涉及环境议题的中瑞、中韩自贸协定均在实施初期，效果和经验有待进一步观察、总结。

3.参与贸易与环境议题谈判缺乏有效的协调机制。国际贸易谈判是国家综合实力的博弈，最终协定的达成往往需要统筹考虑各项因素。环境议题本身牵涉贸易、环境、财税、能源、农林等多个领域。这对谈判团队的综合协调能力和人才、资金保障水平都提出了更高的要求。然而在我现行体制下，贸易和环境政策分散在不同的法律法规和部门规章中，缺乏有效对接。具体谈判过程中跨部门的协调层级较低，且仅限于政府内部，未能有效调动行业组织、科研机构和非政府组织的力量，导致对一些重点、难点问题的协调和应对力度不够。

四、中国参与国际贸易环境议题谈判的应对策略

（一）适应时代要求，积极参与贸易与环境议题的谈判

金融危机后，世界经济进入深度调整期，国际贸易规则面临重构。美欧国家加快了贸易战略部署，大力推动环境等“21世纪新议题”谈判，而发展中国家特别是新兴经济体，也应积极争取在环境等新兴领域规则制定中的话语权。当前，我国已成为世界第二大经济体和第一大贸易国，参与国际经济合作的深度和广度前所未有，但我国也是全球温室气体排放第一大国，资源和能源进出口大国，对国际贸易和环境问题，我国已不可能置身事外。正如习近平主席指出：“中国应积极参与全球治理，主动提出新主张、新倡议和新行动方案，增强我国为全球提供公共产品和履行大国责任的能力。”我们要通过积极参与国际贸易与环境议题谈判，推动贸易与环境治理规则向更加公平、公正方向发展，这也是我国作为负责任大国形象的具体体现。

（二）统筹国际国内，制定积极、务实的谈判策略

要站在全局角度认识环境议题谈判，将其与我改革开放、“生态文明建设”、“一带一路”等整体战略，以及外贸转型升级、绿色流通体系建设等商务工作有机结合。深入分析我国参与谈判的经济、环境和社会利益，根据内外部形势及时调整谈判目标和策略，系统规划好多、双边领域谈判。在多边层面，推动《环境产品协定》早日达成一致，积极参与贸易与环境议题讨论，争取提出“中国倡议”；在双边层面，研究形成自贸协定环境议题示范文本，分阶段推进谈判深度，为构建高水平自贸网络创造条件。

（三）把握前沿方向，加深对贸易与环境问题的研究

密切跟踪国际贸易与环境议题谈判发展的趋势，加强跨学科研究，及时就环境服务、气候变化、生物多样性、可持续价值链等前沿问题开展研究。积极参与UNEP、WTO、OECD等国际机构就贸易与环境问题开展的工作，充分利用G20、APEC、博鳌亚洲论坛、金砖国家峰会等多边平台，以及双边经贸联委会等双边机制，开展国际合作和交流，特别是推动南南合作与经验分享。同时，还要组建高水平、国际化的专家库，为谈判提供全方位智力支持。

（四）借鉴国际经验，对贸易环境的新做法新理念先行先试

结合自身实际，有针对性地学习借鉴国外先进经验。对环境标准等成熟做法，要争取通过谈判将我国技术规范向国际推广，为我优势产能对外输出创造条件；对环境影响评估等先进做法，在中韩自贸协定基础上，以中日韩自贸谈判和中国-东盟自贸区升级谈判为突破口，研究建立适合我国国情的评价体系；对环境争端解决、公众参与等前沿做法，可先在自贸试验区、中外合作生态园、国家级经济技术开发区内试点，待条件成熟时纳入贸易谈判。

（五）加强顶层设计，建立环境保护的高效协调机制

借鉴发达国家经验，将环境与可持续发展纳入我“十三五”时期整体贸易发展规划，为环境议题谈判提供政策依据。应参考美国贸易谈判办公室（USTR）下的环境资源办公室和贸易与环境政策咨询委员会制度，以现有的国际贸易谈判职能部门为核心，在国务院建立高级别跨部门领导机制，吸纳行业协会、智库和民间环保组织等利益相关方作为外部咨询委员会成员，建立多角度、多层次的工作体系，编写环境议题谈判工作指南，加强谈判人才和资金保障。通过参与环境议题谈判，加快引入国际先进的环境治理模式和理念，加快推动环境政策改革创新，加快实施“生态文明战略”，从而提高我国生态环境保护的能力和水平，也有助于使国际社会更好地了解我国环境保护工作。

（六）重视环保风险，扩展我国环保产业的发展空间。我国要积极参与国际贸易环保议题的谈判，增加谈判中的话语权，就要加快环保产业的发展，重视我国的环保风险问题。我企业面临的绿色贸易壁垒和环境风险已进入上升期，2014 年，我国超过三分之一的出口企业受到国外技术性贸易壁垒的影响，直接损失达755亿美元。此外，非法木材和野生动物交易引发的纠纷也严重损害了我国家形象。这些都在客观上要求我采取更为积极、主动的策略处理贸易与环境问题。现在，我国环保产业发展迅速，光伏组件出口居世界首位，光伏产能占全球70%，在风力发电、污水处理等领域也具有较大出口潜力。我们要依据国务院《关于加快发展节能环保产业的意见》，支持节能环保产业“走出去”，承揽境外环保工程、服务项目。在参与环境议题谈判的同时，要加快改善我国的环境风险问题，拓展我国环保产业的海外市场，为环保产业发展争取更大的外部空间。

综上所述，参与国际贸易谈判中环境议题谈判既是我自身发展的内在需要，也是外部形势的客观要求，不仅有利于从源头上避免贸易对环境的不利影响，也将有利于我国环保产业的不断提升，为我国整体经济发展、参与国际竞争创造更好的外部条件，符合我自身利益。但也应看到，与发达国家相比，我国资源、能源利用效率较低，许多行业处于产业链低端，产品附加值不高；我国环保产业起步较晚，缺乏核心技术和自主知识产权；许多国内企业对环境问题的认识不足，应对环境风险的能力有限等等。这些问题都需要在国际贸易环境议题的谈判中给予充分考虑，并依据其发展趋势加快提升我国贸易与环境的国际竞争力水平。▲

参考文献：

[1]张建民，龚清华。环境产品贸易自由化探析。（J）国际贸易2014/06：21-25.

[2]记者 陈建。世贸环境产品协议谈判启动（N）.经济日报，2014/07/ 11004.

[3]李丽平，张彬，原庆丹等，自由贸易协定中的环境议题研究（M），北京：中国环境出版社.