养老金“双轨制”之变

养老金双轨制，是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。但随着改革开放的不断深入，其弊端也越来越明显。因而,“并轨”也从以往的“引而不发”呈现出“不得不发”的态势。

近日，养老金并轨的新政一出，便受到万众瞩目。从1993年首次提出建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，到2014 年12 月份国务院提出“一个统一，五个同步”，再到2015年1月14日国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，历经20余年，正式确立了机关事业单位与企业职工养老保险制度合并的改革立项，养老金双轨制在全面深改的洪流中正式被破除。

那么，这已经过去的历经20余年的养老金“双轨制”是如何形成的？伴随着社会制度的发展变化，养老金的双轨制又经历哪些变迁，有何诟病？

形成：是经济转型期的特殊产物

所谓“双轨制”是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。对于养老金“双轨制”的形成，人力资源社会保障部副部长胡晓义在接受媒体采访时介绍，我国城镇职工的养老保险制度改革是逐步推开的，伴随着我国从计划经济走向社会主义市场经济的进程。养老金双轨制，是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。

计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”,在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。上世纪80年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度。为平衡不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行退休费用社会统筹。随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世纪90年代中后期开始的。

当时，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金，有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆不给办退休。在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，这便形成了所谓的养老“双轨制”。

发展：改革曾一度受阻

其实，早在1996年，时任全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧就已率先提出要统筹企业和机关事业单位的养老保险制度。1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。

此后，“十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，党的十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

在近几年的全国两会上，关于取消养老金双轨制的提案每年都是公众关注的焦点。

改革的曙光出现在2008年。当年，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)进行试点。当时确定的改革方式包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。但5年过去之后，除广东省进行了部分改革之外，其他省市的试点基本没有实质动作。在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至今进展缓慢。

对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣曾表示，试点改革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减少；单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。“此外，整体责任不明，2008年国发10号文的法律效力也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。”郑春荣说。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文指出，遇到的阻力之一在于公平问题。与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位感到不公平，积极性不高。“试点改革进行不下去就是因为没有把机关加进来。”此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。

2013年8月，胡晓义在接受媒体采访时表示，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面，城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。庆幸的是最终在2014 年收官之时，传来了养老金双轨制终于要并轨的好消息。

弊端：双轨制存在诸多不合理

在我国，社会养老保险制度，经历了从无到有、从城市到农村、从职工到居民的过程。在经济发展水平还不高的基础上，我们用较短时间织就了世界上规模最大的养老保障网。同时也要看到，我国属于典型的“未富先老”，人口老龄化速度快，加之历史因素等影响，养老保险制度虽已初步建立，但随着时间的推移，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端也越来越明显，它的不合理性、不合法性问题突出。其中养老金双轨制是对做出同等贡献的企业职工的严重不公。

我国现行的养老金双轨制，有两套并行的养老金体系，一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付养老金；另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳。对这样的双轨制，体现出三个不同：一是统筹的办法不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；二是支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；三是享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员，差距大概是3 倍至5 倍。国家行政学院竹立家教授在接受记者采访时表示：“养老金双轨制使机关事业单位和企业退休人员之间形成一道鸿沟，这道鸿沟引发的不公平感，随着养老金缺口的加剧而更为明显；这些差距的存在，导致矛盾日益突出。”

首先，支出与收入在不同类人群中存在不合理性。公务员个人无须缴纳社保基金，由国家全数为其退休金买单(实际上也是用纳税人的钱为其买单)，这就造成了公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。公务员退休时则能领取比企业和社保人员更高的退休金。企业人员要缴纳社保才能在退休后领取养老金，而且比公务员少得多。在个人缴不缴养老金、养老金领取多与少和用纳税人的钱为部分人缴养老金之间，这是三重不合理之处。

其次，双轨制养老金体制造成社会资源浪费。双轨制使大量人员对机关事业单位趋之若鹜，持续不断公务员招考热便是明证。这不仅使得机关事业单位难以裁减冗员，加重负担，而且还阻碍和抑制了大量有才能和创造性的公民投身于企业、服务业，以及能直接创造财富的其他行业中。

再次，双轨制的退休金制度使贫富差距有所拉大。中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示：在被调查者中，75.4%的职工养老金低于2000 元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。其中，在2011年8月，被访者领取的养老金最低为200元，最高为1万元，相差50倍。

网络微评：制度的坚冰已打破，公平的“春天”不会远

养老保险制度存在的这些问题，是历史因素和现实矛盾长期积累的结果，已经影响了社会和谐稳定，也制约了经济社会持续健康发展。解决养老金双轨制问题，缩小机关事业单位人员和企业员工之间的巨大鸿沟，既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。必须以更大的力度推进改革，进一步完善养老保险制度，解决每个人的后顾之忧，让老年人生活得更加体面、更有尊严。

目前，养老保险制度改革“靴子落地”，让人们看到了养老金“并轨”的方向与愿景。而让制度公平的希冀照进现实还有待“走两步”的付诸实践，这就需要可操作性相关细则的配套与跟进，更何况新旧制度的“并轨”也需要一个无缝衔接、有序过渡的机制链条。不过，人们坚信，制度的坚冰已经打破，公平的“春天”还会远吗？