新城区发展犹如“带刺的玫瑰”访国家发改委城市中心学术委秘书长 冯奎

本刊记者 蓝颖春

改革开放以后，中国城镇化经过了一个快速发展的时期，随着城市的快速扩张，也积累了一些城市病，成为很多城市运行之殇，甚至严重影响城市的科学发展和人们的生产、生活秩序。当前全国各地正积极推进新型城镇化，在未来发展的过程中，仍不断会有新城、新区的崛起，如何控制新城、新区的内在发展质量，已是当务之急。为此，《地球》记者近日采访了国家发改委城市中心学术委秘书长冯奎。

“新型城镇化总体已经成为国家战略，新城区在经济发展、集聚人口、化解城市病、探索未来城镇化城市方向等方面都扮演了重要的角色。实际上它也可能是玫瑰花，是一朵带刺的玫瑰花。”冯奎对《地球》记者说。

为什么这么说？冯奎表示，因为新城、新区在数量上高度增长的时期已经过去，进入稳定发展的阶段，未来可能会完善淘汰机制，粗犷方式不能再延续下去，未来必须“亮起红灯拿起卡尺，推动集约化发展”。

新城区是新型城镇化重中之重

冯奎认为，新型城镇化总体已经成为国家战略，未来新城区的发展要在已有的功能上升级、加码，必须要开放合作，推动政府和市场协作；同时分类管理，淘汰晋级，促进未来核心能力的建设，将新城新区内在的核心理念外化为具体的形象品牌，最终使它成为很强的竞争力。

新城新区为何重要？这是因为它承担着经济发展、经济增长的使命。在我国东部地区，一些国家经济区，比如说浦东新区，其经济总量占到上海市的30%，滨海新区占天津的80%；中关村的高新技术企业收入，2013年3万亿，超过了安徽2014年GDP的总和。各种国家级高新区和国家经济技术开发区的经济总量占到全国GDP的1/4。

新城新区对于集聚人口具有重要意义。比如浦东新区，集聚的人口占到整个上海人口的1/4。北京近十年来，集聚的人口有40%在新城，未来还需要更多新城新区来集聚人口。

新城新区对于化解一些城市当中的城市病问题，也有重要意义。比如最近讨论的一个热点是通州成为北京市的行政副中心，这个行政副中心的建设也是为了解决北京拥堵和北京非首都功能过于集聚的问题。

新城新区在很多方面代表了未来城镇化城市探索的方向，比如低碳的新城、智慧新城，等等。

因此，从这些方面来看，要从总体上去把握新城新区。对于新城新区的战略意义要有一个总体认识。“否则，把新城新区用一些案例描绘成豆腐渣，实际上它也可能是玫瑰花，不过可能是一朵带刺的玫瑰花。”冯奎说。

新城新区数量已趋于稳定

冯奎介绍，截止到现在，全国有13个国家新区，最近又成立了两个，一个是江苏的江北新区，另一个是湖南的湘江新区，它们是整个新城新区大系统中的龙头。此外，还有215个经济开发区、115个高新技术开发区和一系列的国家级综合保税区、出口加工区、国家级旅游度假区，等等。这些总数加上高新区、经开区，差不多有500多个，是我国新城新区当中重要的骨干。

各个省级所设立的开发区、各种各样的功能区，还有在一些较大城市设立的一些新城新区，数量加在一起也有两千多个，他们构成了新城新区的基础。在县一级以及县以下的新城新区更是数以万计，这样一个新城新区的体系在过去三十年当中，经过不断努力已经基本实现，未来从数量上不再会有大规模的蓬勃增长趋势。比如有一类新城，像大学城，人口已经达到上限，未来可能大学城就不会再兴建那么多，以往的很多大学城建设以失败而告终。还有一些国家新区，在有些地方还会增加，特别是带动一些重要区域的发展，像东北还没有国家新区，可能会设立，但是非常慎重，增加数量很少。

另外，一些国家级的高新区、经开区，过去的布局相对来说已经比较完善，未来可能采取淘汰制，出去一个淘汰一个再新批一个，实际上国家商务部已经在采取这样的政策。高铁新城、地铁新区在未来的数量上在一段时间内会有增加。

“比较看好代表未来方向的，像智慧、低碳型的新城新区，在未来可能会有较长足的发展，但总体上来说，数量不会有太多的增加。”冯奎说。

新城新区将走集约高效发展之路

中国的新城新区从粗犷走向集约，从低效迈向高效，这将成为转型的主要方向。

中国的新城新区在过去实现的主要功能是推进经济发展，而且其中一大部分以各种各样的名义，承担着工业发展的任务，所以建立了各种各样以工业增长为核心内容的新城新区，占据了大量的建设用地。冯奎表示，现在看到，日本整个的工业用地1700多平方公里，中国独立的工矿区4万多平方公里，再加上城市里面一些工业用地1万多平方公里，总数差不多五六万平方公里，从居住和工业的比例上来看，像法国、英国、日本这些国家，在建设用地和居住用地比例比较大，一般是5：1或6：1，而我们在居住功能上很少，在工业建设用地上大量被圈为开发区和各种各样的新城新区，但是这些用地的产出效率非常之低。

以上海为例，上海代表了工业区，具有比较高的工业发展水平，但它的产出效率只有纽约的差不多1/25，产出效率是很低的。正因为如比，国家在这方面提出了要求，特别是国土部门，到2020年，要求开发区容积率要在县城区基础上提高30%，单位面积固定资产投资的建成区面积下降80%，到2020年单位面积上，二三产业的增加值要翻一番，翻一番降低80%，还有容积率提高30%，这样一些数字，实际上是阐明了从决策层、职能部门的政策趋势，粗犷的方式不能再延续下去，必须亮起红灯，拿起卡尺来推动集约化发展。

未来新城新区生长方式主要是在已有的功能上，植入、升级和加码。“加码”指的是国家在建成新的试验政策的时候，基本上会选择以往比较成功的新城新区，在这个基础上给加深，这叫加码。“升级”是打个比方，商务部在遴选国家经济技术开发区的时候，是从各个省从现在做得很好的，各项指标已经达到国家考核标准的省级经济技术开发区中选择，在这个基础上进行升级；再有一个叫“植入”，低碳、智慧和新型的功能试验区，这些将被植入到我国现有的新城区当中。

“由此可见，发展新城新区不能够简单的再去扩大新城新区的数量，而是要将已有的工作做好，使得它具备承接更多功能，申请更多政策支持，在已有的新城新区的基础上进行叠加、提升和植入。”冯奎说。

最后，冯奎还向《地球》记者介绍，新城新区将会成为未来中外合作的重要平台，而且合作的方式将多元化。新城新区因为是新设立的功能区，机制相对比较灵活，效益相对比较高，比较容易和先进的国际技术管理等进行接轨，使得在国际合作方面非常重要。

关于新城新区的国际合作，冯奎表示，现在运用较多的是一般型的招商引资项目投资。而实际上，新城新区从整体的规划阶段就可以纳入国际合作的范畴。现在中外合作，机制非常多，李克强总理和欧盟签署了中欧宣言，实际上是中欧之间，包括节能环保的新城新区的合作。还有中美关于绿色框架协议。这些都有成熟的合作机制。

“希望能够去研究一些国家的战略，去运用一批，把它纳入国家领导人关注的视野当中，使得新城新区走向国际合作的舞台。” 冯奎说。