促进食品安全还应加强信息披露

张永建

2008年，我国发生了 “三聚氰胺”事件，并为此启动了一级重大响应，这一事件加快了我国第一部《食品安全法》的出台。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），并于2009年6月1日起施行。《食品安全法》实施仅4年后，启动了修订工作，2013年列入国务院法制办的立法计划，2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过了被喻为史上最严的新《食品安全法》，并将于2015年10月1日起施行。在我国的立法实践中，这么短的时间内对法律进行修订的情况并不多见。

由于多种原因，我国食品安全不仅要面对大量的食源性疾病，还要面对生产经营者和监管者由于管理疏漏导致的食品安全问题，甚至还要面对故意违法造成的食品安全问题，食品安全面临着严峻的形势。《小康》杂志的“中国平安小康指数”对“最让人担忧的十大安全问题”进行了连续五年的调查，结果连续五年，食品都是中国人的最大不安。在今年的调查中，七成（77.8%）多人表示了对于食品安全的担忧。可见，食品安全仍是近些年我国重大的社会热点问题。

社会公众要求政府尽快扭转食品安全的局面。习近平总书记更是将这一问题的解决提高到党的执政能力的高度，指出：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”，要求“推动全社会更加关注食品安全，坚决遏制各类食品安全违法犯罪行为，提高群众消费安全感和满意度”。

食品的品质和安全首先是由生产经营过程本身决定的，但同时也离不开科学有效的监管。食品生产的产业链长、环节多、影响因素复杂，对生产经营的投入品和行为必须予以规范并实施监督，共同保障食品安全。建立和完善法律法规，规范生产经营者和监管者，是保障食品安全重要和基础性的措施。我们在2005年的一项研究显示，改革开放以来，我国大大加快了食品安全的法制建设，涉及食品安全的法律法规、规范性文件、司法解释等，“文革”前有7部，“文革”期间1部，改革开放后有864部，基本形成了我国食品安全的法律体系，这次《食品安全法》的修订，是食品安全法律体系进一步的完善和提升。

修订后的《食品安全法》强调贯彻用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”，在总结《食品安全法》实施近五年的经验教训和出现的新情况、新问题、新挑战的基础上，更清晰地厘清了各主体的法律责任和法律义务，巩固“预防为主”、“风险控制”、“全过程监管”等科学理念和指导思想，保障人民群众的食品安全，促进食品产业的健康发展。

当前，我国食品安全监管面临着比较复杂的局面，例如，低度化的产业组织结构大大增加了监管难度；经济社会发展与安全管理引发的目标选择冲突；粗放的发展方式对食品安全的基础影响日益凸显；互联网环境下新的生产和销售模式所产生的安全方面的不确定性；面临着科学技术不断发展的挑战；社会公众食品安全的科学知识普及程度低，科学理性消费的观念弱化；生产者的社会责任和道德约束不够，违法风险很低；食品安全问题的国际化，等等。食品安全问题的复杂性因素和表现的多样性，需要不同的治理对策和治理方式。在监管侧，科学技术在食品安全监管的作用尚未充分发挥；受多方面约束，监管效率仍待提高；“运动式”依然是治理的主要方式，稳定有效的日常长效监管机制尚未完全建立起来；监管中的“碎片化”，不同体系和要素的冲突、交叉、空白等问题需要进一步疏理解决；有法不依、违法不纠、执法不严的问题亟待解决；食品安全信息披露的时效性、公开性、透明性不够，导致非理性宣传泛滥；综合监管能力不足，专业化程度不高；更有效的社会共同治理格局尚未形成，等等。从实践来看，头痛医头、脚痛医脚已经不能适应不断变化和日益复杂的食品安全问题，需要总结和分析国内外的经验教训，加强对我国食品安全制度体系和政策进行整体的研究和设计，完善顶层设计，全面提升我国食品安全监管能力和监管水平。制定长期稳定、公开透明和可预见的法规、政策及相应的监管体系，会更加有利于我国食品安全的长治久安。面对如此复杂的情况，仅仅制定和修订一部《食品安全法》是不够的，更重要的还是落实、落地，所以还需要做好大量、踏实、“接地气”的工作。“接地气”的一个重要方面是食品安全信息的公开透明、及时有效地向利益相关者披露相关的食品安全信息，这对食品安全有重要的意义和作用。

一是消费者安全权益的重要保障。随着我国经济社会的发展，我国人民受教育的程度明显提高，消费的自我保护意识增强，科学技术的发展也为搜索信息提供了更顺利的手段，在信息及时、充分的环境下，大多数消费者还是能够比较理性地做出选择，所以知情权是选择权的前提和保障。例如，有关部门对我国人群摄入不饱合脂肪酸的调查和分析结果公布后，对消费者科学的认识和理性的消费发挥了重要的作用。

二是实现食品安全“社会共治”的条件。修订后的《食品安全法》增加了食品安全“社会共治”的内容，希望全社会共同关心食品安全，共同参与食品安全治理。由于不同主体的责任和义务不同，在食品安全治理中的角色是不一样的，但这并不妨碍共同参与到食品安全治理中来。提高共同治理效果和效率需要体制、机制等方面的制度安排，在制度设计中应包括尽可能及时透明的信息披露的内容，不仅提高参与者的积极性，更是提高治理效率和治理效果，使食品安全“社会共治”落到实处。

三是更好地发挥市场配置资源的决定性作用。市场机制的一项重要作用是优胜劣汰，也就是消费者、投资者通过“用脚投票”和“用手中的货币投票”等方法，支持他们信任的产品（服务）和企业，并使那些不负责任的企业以及产品（服务）无法在市场中生存，直至被驱逐出市场。及时、充分、透明的信息披露，会大大减少逆向选择或盲目选择，使“用脚投票”和“用手中的货币投票”更及时准确，使市场的积极作用更充分地发挥出来。

四是风险交流的基础。安全风险交流是加强食品安全管理和提高食品安全水平非常重要的保障。与发达国家的食品安全管理相比，我国在风险交流方面的差距还是很明显的，其中的一个原因就是信息的披露和相互交流不够，信息及信息披露的“碎片化”不仅弱化了风险交流的基础，降低了风险交流的质量，最终也影响到食品安全管理水平和食品安全管理效能。

近些年来，特别是在修订的《食品安全法》实施之际，我国在食品安全信息披露方面也正在发生着一些变化，除原有部门如农业部等继续定期披露农产品质量，进出口管理部门定期公布进口食品的质量情况外，新组建的食品药品监督管理总局在加大监督抽检的同时，更以每周一次的频率向社会公布抽检的结果；卫生卫计部门及时公布食品安全标准和风险监测情况。经验和实践证明，加强信息的披露，更加公开透明、及时有效的信息披露，对保护消费者安全权益、实现食品安全的“社会共治”、加强风险交流、更好地发挥市场配置资源的决定性作用等，无疑会起到更好、更积极的作用，会进一步提高我国食品安全的管理能力和管理水平。