从“承接”走向“合作”：探析行业协会与地方政府部分职能转移的合作

原珂

摘 要 公共服务市场化是近年来各国政府改革的主要方向之一，其中作为市场化改革重要机制的公共服务合同外包也已成为我国地方政府治理的核心工具之一。而行业协会作为一种非政府公共组织，可以在一定程度上承担地方政府转移的部分职能，尤其对其部分公共服务职能的转移。鉴于此，从客观发展趋势及针对地方政府、行业协会与社会公众四个方面对行业协会与地方政府部分职能转移间合作进行了可行性分析，并提出行业协会与地方政府合作的具体路径。

关键词 行业协会；政府职能；公共服务；合同外包；合作

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）12-0023-05

在我国市场经济不断完善和全面深化改革的过程中，政府职能转型与重塑已日渐成为一个关键性问题。党的十八届三中全会重新定位了市场的功能，将其在资源配置中的“基础性作用”调整为“决定性作用”，并进一步指出处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。美国学者唐纳德·凯特尔（Donald F.Kettl）也曾指出，今天的“政府角色已经发生了变化：政府已很少是公共产品及公共服务的生产者，而更多地成为实际从事公共服务的代理人的监督者”。[1]特别是随着近年来我国市场经济的逐步深化，公共服务市场化已成为我国政府改革的主流方向之一，其中公共服务合同外包作为市场化改革一种重要机制，已愈发成为地方政府治理的核心工具之一。然而，尽管当前我国在公共服务外包方面已取得较大进展，但还大都是处于政府主动“发包”而相关社会组织、团体或协会等被动“接包”来“承接”政府转移或下放的部分职能阶段，这离二者间的真正“合作”还相距甚远。其实，行业协会作为一种相对独立的非政府公共组织，在很大程度上是可以承担地方政府转移或下放的部分职能，尤其是对地方政府部分公共服务职能的转移或下放。鉴于此，本文以行业协会为例，基于公共服务合同外包的视角，对行业协会与地方政府部分职能转移间的合作策略进行可行性分析与路径研究，以期实现行业协会与地方政府部分职能转移二者间关系从“承接”走向真正的“合作”，从而充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础和更好发挥政府作用。

一、概念内涵与研究进展

合同外包（contracting out），比较具有代表性的定义是沃姆·比亚德（Warmer Beyond）所界定的广义合同外包，指政府之间的协议与合作，一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。[2]然而，在狭义层面，其通常仅指以非政府组织（NGOs）为外包对象的合同外包，它一般包括三方面的内涵：一是政府更多的是“掌舵”而不是“划桨”；二是公共服务领域打破公共部门的垄断，引入市场竞争机制；三是多元供给模式的出现，以促使公共服务水准的提高。综上，笔者认为公共服务合同外包应是这样的一个过程，即为了更好地实现公共利益最大化和服务水准专业化，政府将部分原本需其自行承担的公共服务或内部辅助性服务，通过市场竞争机制择优之后与其他非政府主体（如私人部门、非营利部门等）或者其他政府部门，甚至国外政府部门等之间建立委托—代理关系，以实现部分职能的外部转移。但由于现实中绝大多数政府通常很少把其公共物品或服务通过合同外包给其他政府，所以本文将从狭义的角度来解析公共服务合同外包。其具有以下四方面内涵：第一，合同外包的一方主体必须是政府，其是公共服务或物品需求的确认者、购买者和检验评估者，同时是税赋的有效征收者和谨慎的支出者，并享有对合同履行、变更或解除的优益权。也就是说，政府决定供给什么，并确定谁来提供，对提供者支付多少价格，提供者应达到的具体标准等。政府是公共产品的安排者，非政府组织是其提供者。第二，合同外包具有非营利性。尤其是对于一些无利可图的公共服务或物品，市场因缺少利润而不愿从事其生产，而非政府组织只需政府提供的费用能够维持其运营就可以提供。实施合同外包多是出于政治、法律以及公众需求的压力，目的是为了社会稳定、公共安全和社会福利，以更好地进行公共管理，实现公共利益的需求。第三，合同外包以合同双方当事人协商为前提，是一种双方合意的行为。这样，在合作行为的达成、合作内容及方式的确定等方面都是基于平等的市场主体身份，而非行政性地位，也并非通过行政指令、命令等形式实现合同外包。第四，合同外包的核心是把竞争机制引入公共物品和服务的供给过程中，用竞争代替政府的垄断。在此，政府所需要做的是依据所签订的合同来进行绩效监督。

行业协会（Trade Promotion/Trade/Business/Employer Association），在本质上，是一种社会经济组织形式，其主要是指西方市场经济发达国家或地区在市场经济发展过程中，广泛存在的一种自发形成的旨在促进行业发展、制定行业标准、规范行业秩序以及实行行业监督等的一种社会经济组织。但由于各国政治、经济、历史文化等方面的差异，对其理解也有所差异。美国《经济学百科全书》将行业协会定义为旨在为实现共同目标而自愿组织起来的同行或者商人团体；英国关于行业协会的权威性定义则是：“独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非盈利组织。”[3]然而，在我国，关于行业协会的定义，也存在着较大差别。根据国家经济贸易委员会1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》中称，“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织”，“是联系政府和企业的桥梁、纽带”，“同时，又是政府的参谋和助手”；清华大学非营利组织研究所所长贾西津从社会学角度出发，认为行业协会是一种主要由会员自发成立的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政策的、互益性的社会组织。综上，笔者认为行业协会固然是一种具有自愿性、市场性、会员性、行业性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织，但就其在承担地方政府部分职能转移的角色中，更应强调行业协会的专业性、参谋性和服务性功能，也即它们主要是由同一行业的会员所组成的互益性的非营利组织。endprint

关于行业协会的功能，西方市场经济发达国家或地区行业协会的主要职能大致可以划分为服务和协调两大类，其基本都属于政府公共服务职能的范畴。结合我国行业协会的具体特点，其功能主要集中在以下六个方面：代表功能、沟通功能、协调功能、监督功能、服务功能、参政功能。其中，服务功能作为行业协会最基本的宗旨之一，就是为其协会成员提供各种服务，维护其利益。此外，行业协会由于自身属性与特点，在某些领域则具有天然的信息优势和专业特长，通常能够以更低的成本、更高的效率和更强的专业性，弥补政府自身在该领域因信息不对称所造成的服务能力不足或高额成本缺陷。例如在行业标准的制定、行业规范的形成、行业政策的论证与评估等方面，都是行业协会可以充分发挥自身优势并与相关政府部门达成合作的可能方面。鉴于此，本文就地方政府与行业协会双方而言，主要侧重分析行业协会在承担地方政府部分职能转移中的可行性与具体合作流程。在某种程度上，其实质是地方政府将其本应自行承担的部分职能，委托给非政府组织完成的一种公共服务供给方式或机制。

二、从“承接”走向“合作”：行业协会与地方政府部分职能转移间合作的可行性

当前，公共服务合同外包已成为世界各国行政改革中一股不可逆转的潮流。特别是在新公共管理运动的影响下，管理更加强调效益和专业性，由此形成的公共服务的市场化、供给方式的多样性等都直接推动了我国各地政府公共服务合同外包的实践进程。因此，不论从客观方面，还是从其对于地方政府、行业协会和社会公众各主体方来说，都有着切实的可行性与必然性。

首先，从客观发展趋势看，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，尤其是现阶段大范围取消行政审批的背景下，公共服务合同外包愈发更为可能。过往对于市场主体提供公共服务的担忧，多是出于西方福利经济学的解释，认为我国依然处于市场经济低级阶段，市场主体因自身的逐利性特点会在提供服务的过程中产生“市场失灵”问题。然而，伴随着我国市场经济的不断深化与日益成熟，市场不仅可以有力地解决上述问题，使原有“市场失灵”领域转化为“市场有效”的领域，而且还能有效地解决“政府失灵”的领域，甚至也能弥补第三部门“志愿失灵”的领域。因此，在当代中国加强社会治理创新的进程中，公共服务合同外包势在必行。

其次，就地方政府而言，在近年加强社会治理创新的大背景下，日益要求形成“小政府，大社会”的格局。“小政府”是指政府主要职能集中于宏观领域，把“不该管、管不了也管不好”的微观领域管理职能转移出去；“大社会”则意味着社会组织要在微观领域和社会公共事务中发挥作用。然而，政府变小之后，社会如何放大？又由谁来承担政府下放的社会职能呢？对政府来说，行业协会作为微观领域非政府组织的主体之一，恰好能承担其转移出去的部分公共服务职能，并且还能很好地兼顾民主和效率两个方面，何乐而不为呢？从政府自身改进和优化的角度，一方面这种合作可以实现政府对自身功能与职责的再认识，通过由“范围广、面积大、但专业性较弱”的全能政府逐渐向“有所为，有所不为”的有限政府的转型和过渡，使其角色定位更加明确、职能发挥更为精细；另一方面，则可以降低行政成本，提高行政效率，并且还可以弥补政府提供公共服务数量上的不足。由此，不难理解，政府转变职能的自主改革方向，与行业协会等非政府组织的发展目标是不谋而合的、是相适应的，从而使政府推动的职能改革也在时空上迎合了行业协会的发展需求，使其合作成为可能。同时，我国行业协会对政府的态度也决定了其与地方政府的合作成为可能。我国行业协会常常采取一种自我限制的策略，他们往往避开有争议的敏感问题，而将工作的重心放在促进经济发展和提供公共服务的功能上，这恰好也迎合了政府的偏好，使其合作的可行性大为提升。

再次，就行业协会而言，基于以下两方面的原因，也很有必要积极与政府合作，承接其转移出的部分职能。第一，减少协调成本的需要。作为行业协会主体的企业成员，在日益竞争激烈的市场经济活动中不仅产生生产成本（如设备等），而且会遇到许多无形的协调成本（如竞相压价引起的谈判成本、开展各种合作的缔约成本、监督履约成本等）。当这些无形的协调成本达到单个企业，甚至行业协会无法承担时，必然要由政府出面协调，特别在国际反倾销事件中尤为突出。而行业协会主动承担政府转移的行业管理职能就能有效地避免这些成本，直接代表本行业的利益进行协调，推进行业自治。第二，提供公共服务功能的需要。虽然行业协会不以盈利为目的，但是作为其主体的企业成员则是利润最大化的追求者。公共服务作为公共物品的一种，其本身就具有公共性质，因而自然会存在某些类似于“公共池塘”的领域，可能因个体的理性选择而难以发挥其应有的作用，如对于各种行业行规和公共信息的维护方面。在行业范畴内，这些公共事务并不是单个企业可以解决的，必须依靠行业协会来提供互益性的公共服务[3]，从而达到自觉转移地方政府的部分公共服务职能，而这也正是行业协会的职责所在。

最后，从社会公众的角度来看，公共服务合同外包可以令公众获得更优质的公共服务。新公共管理强调公众的回应性，公众参与公共物品的提供过程以及表达自身需求的偏好。行业协会作为特定范围内公共利益的载体，可以提供更优质、更经济的公共物品或服务，导致政府对其满意度提高，进而促进公众对政府的满意度提高，从而更利于公共服务提供的均等化，进一步促进社会的和谐稳定。此外，实施合同外包还有利于扩大以行业协会为载体的公众行政参与权，推进行政民主化和转变传统行政理念。

三、行业协会与地方政府合作的具体路径

现代政府是服务型政府。因此，在多数公共物品的供给上，地方政府可以通过招投标等形式与相关行业协会建立合同外包的协商合作机制，由行业协会提供公共物品或服务，地方政府则较多地扮演安排者与监督者的角色，以促进公共物品或服务的改善与公平分配。但鉴于二者的合作，即行业协会要承担地方政府转移出来的部分公共服务职能，就必然要涉及两个基本问题：一是行业协会是否能够承担起政府转移的部分职能；二是如何才能使政府把相关职能转移给行业协会。此二者缺一不可，相辅相成。如果政府部门有职能转移的意愿，而行业协会无力承担，政府职能就转移不出去，即使勉强转移了，目的也难以实现；反之，如果行业协会有能力承担，但是政府部门却把相关职能牢牢抓在手中不放，行业协会承担政府部分职能转移也只是空中楼阁。[4]由此，探讨行业协会在进行部分公共服务职能合同外包时就必须先做以下几方面的思考：第一，相关行业协会是否有能力承担其转移的职能？第二，相关行业协会是否有健全的法律法规制度？第三，相关行业协会与其相关部门间是否有顺畅的协调、沟通参与机制？在此基础上，行业协会才能根据其行业特点来承担政府部门转移的部分职能。而政府职能部门在向行业协会转移职能时，还必须进行科学分类，根据不同情况，分类转移，稳步推进。对于可以完全下放的职能，进行合理下放，而对于一些暂时不适合转移的职能，则可以通过公共服务合同外包的流程转移给相关的行业协会。而在外包的过程中，其流程是否科学合理、公正妥当，将直接影响到二者合作的效果。鉴于此，为节约成本、提高公共服务效率并维持相对稳定的供给关系，政府建立合理有效的外包流程是十分必要的。与此同时，结合我国实际状况，对于行业协会承担地方政府部分职能转移的合作策略来说，以下路径或许更具可行性。endprint

（一）理念重塑，以明晰的职责定位规范合作形式

首先，理念是行动的先导。应树立政府外包服务的新理念，促使地方政府从传统的以“公共权力为基础”进行资源配置的旧理念逐步转向以“市场为基础”进行资源配置的新理念。这样，相关行业协会与地方政府之间才能实现真正“合作”的前提——地位平等。其次，定位是合作的前提和基础。这就需要相关地方政府转变职能，明确职责。只有这样，才能有效理顺政府与行业协会双方在公共服务外包方面的关系，确定各自的功能与职责、合作的范围与程度，从而进一步决定合作开展的有效形式。然而，明确的职责定位还需要结合其市场经济发展程度及实际运行管理状况。因为在不同发展阶段，受不同行政文化的影响，行业协会在发挥服务功能的过程中往往也会存在某些理念方面的差异，从而塑造出政府与协会二者间程度不一、类型不同的合作关系或模式。如表1所示，其主要列举了国外比较具有代表性的政府与行业协会二者间合作的主要模式及内容。

（二）明确需求，公开招投标，合理转移政府部分职能

一方面，要明确需求，拟定方案，合理转移政府部分职能。在此基础上，地方政府应广开渠道，全面收集有关社会需求方面的相关信息，并在参照社会发展总体规划和财政计划的基础上，合理制定方案，明确其所需转移出去的部分职能，以期与相关行业协会开展有效合作。根据2015年1月新出台的《促进服务外包产业加快发展的意见》，我国目前已有31个服务外包示范城市。这些城市现都已经形成了各具特色的服务外包事项及领域，如表2所示，其简要列举了一些城市主要的服务外包事项与领域。

另一方面，地方政府部分职能的转移，应以促进有效竞争、营造有序的市场经济氛围和维护社会的公平正义为目标。因此，在地方政府合同外包过程中，应通过公开招投标，竞选承包方的方式降低行政成本。按照国际公认标准，公开招投标一般可以使合同价格降低15%～30%，反之则会使项目支出平均超过实际价格的20%～25%。[5]由于竞争程度不一，具体招投标的模式也略有不同。大致说来，有如下三类招投标方式：①完全开放的公开招投标竞争，是指政府在选择承包方时完全采用市场机制来确定。如深圳市政府向社会组织购买社工项目，市政府向全社会发出招标通知，由社工的各用人单位自主选择社工民间组织。②有资质限制的公开招投标竞争，是指政府对公开招标的申请方式有严格的资质限制。如佛山市团委向民间组织购买公共服务志愿者项目服务，佛山市委要求只有团委系统下的民间组织才可以申请该项目。③邀约招投标竞争，政府意向性地向承包方发出招投标邀请[6]，与相关的行业协会进行直接磋商，建立合同关系。如广东省物流行业协会在广东省地方政府积极探索建设“小政府，大社会”的服务型政府理念下，凭其转移优势和突出的业绩，使其在地方政府公共服务合同外包招投标中，经常成为当地政府的不二选择。这样，通过公开招投标可以实现政府资源与社会资源配置的市场化运作，从而使二者实现“阳光合作”，并最终共同协商制定出具有可操作性的具体合作方案，以有效开展合作。

（三）明确政府的监管责任，依法规范政府与协会间的关系

随着合作方案的确定，即地方政府的部分职能逐渐开始转移到相关的行业协会身上后，政府的主要角色就是要当好“监督者”，以给行业协会充分自主运作的空间。具体来说，行业协会应严格按照合同约定的相关服务条款、合同指定的项目方案进行相关服务的生产、提供。与此同时，政府在这一合同实施过程中，应逐步加强对项目进展状况和公共物品生产状况的监督管理。总之，要以合同的形式依法规范地方政府与相关行业协会二者间的具体关系。此外，作为独立社团法人，相关行业协会还应从以下四个方面不断完善自身建设：一是建立健全行业协会的组织结构，实行民主管理；二是主动搭建开放的服务平台，提高服务质量；三是建立有效的合作机制，拓展其作用的空间；四是建立起切实可行的自律机制，逐步向“自律、自立、自养”的方向发展。

（四）引入第三方评价机制，以科学的方式评估合作绩效

公共服务合同外包一定程度上是政府将自身部分职能的对外转移，但这种转移并非意味着完全“放手”。政府需要在合作的前端与末端，对于外包行业协会的服务能力、服务质量和服务绩效，进行科学全面的评估。在转移之前，有关部门需要对各外包行业协会的资格、能力、专业性、稳定性等方面进行风险评估。以减少因信息不对称、有限理性等造成的事后争议与冲突，或应对由于市场变化、环境变化等突发问题可能造成的成本提高或服务质量下降等问题。当外包行业协会完成相关公共物品或服务的提供后，作为发包方的政府部门应通过引入第三方评价机制，比如高校学者、相关专家或专门的评估机构等，对有关外包行业协会所提供是公共物品或服务进行综合绩效评估，并把相关信息反馈给该行业协会或受益公众，使其意识到不足及所需改进之处，以期将来更好地提升二者间的合作水准。此外，对相关地方政府部门而言，还应进一步建立和完善重大外包决策的合法性审查机制以及重大外包决策终身责任追究制度与责任倒查机制等。

四、结 语

公共服务合同外包作为政府公共服务提供方式变革的重要工具之一，不仅是推进地方政府与行业协会合作、完善政府公共服务职能的内在需求，也是应对外部环境变革的客观需要，其合理实施将创造竞争并使其制度化，而这正是积极鼓励建立良好社会主义市场经济绩效的核心因素，从而利于政府更好地转移其部分职能，下放权力，精兵简政，以期建立起“小政府，大社会”的新型服务型政府。endprint