建立国家公园的实质是完善自然保护体制

文/唐芳林

建立国家公园的实质是完善自然保护体制

文/唐芳林

特约嘉宾 唐芳林

博士，教授级高级工程师，享受国务院政府特殊津贴的专家，国家林业局首批“百千万人才”人选，现任国家林业局昆明勘察设计院院长。长期从事林业规划和生态建设理论研究工作，曾经主持了普达措等7个国家公园的总体规划，在自然保护区和国家公园领域具有较深的理论研究与实践探索，是国内在国家公园领域研究最早的专家之一。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“加快生态文明制度建设”部分提出：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。今年5月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。2015年，国家发改委等13个部委局联合发文，在云南等9省（区、市）开展国家公园试点工作。这标志着我国已经开始了探索建立具有中国特色的与国际接轨的国家公园建设进程。

建立国家公园体制一经提出，就在社会上产生了很大反响。尽管国家公园产生已有140多年的历史，但这一概念在中国还是一个新鲜事物，许多人对此并不熟悉。“国家公园”一词为专有名词，源于美国，由"National Park"翻译而来，在中文语境下，容易望文生义，许多人将其理解为“公园”，将其等同于公园、国家级公园、森林公园，简单理解为普通意义上的供人们休闲游玩的城市公园。国家公园内涵丰富，具有多种功能，一些人从各自的角度出发夸大解读国家公园在某一方面的功能，结果是“盲人摸象”一般以偏概全。因此需要正本清源，只有准确、全面地理解国家公园，才能把握国家公园体制建设的正确方向。

国家公园是自然保护思想发展到一定阶段的产物

18世纪，欧洲工业化的背景下，受浪漫主义思潮的影响，西方兴起了 “回归自然”的思潮，这种崇尚自然的思潮也传导到了美国。19世纪美国正处于大开发的年代，这场被标榜为征服大陆的美国西进运动，造成了自然的严重破坏。有学者指出，“19世纪美国开发利用森林、草原、野生动物和水资源的经历，是有史以来最狂热和最具有破坏性的历史。” 野蛮的开发受到了对自然有宗教一般热爱的自然主义者以及当地土著的抵制，人们开始反思，意识到了自然和荒野的价值，并认识到保护自然资源的重要性和必要性。美国艺术家乔治·卡特林（George Catlin）1932年在旅途中看到加州约塞米蒂谷（优胜美地）的红杉巨木遭到大肆砍伐，他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。在这里，国家公园（National Park）的概念首先被提出。在这些先驱者的推动下，1864年，美国总统林肯将其划为予以保护的地区，因而约塞米蒂谷被视为现代自然保护运动的发祥地。

1872年3月1日，美国国会通过了有关的法律，由当时的总统格兰特（Ulysses Simpson Grant）签署而创建了美国也是世界上第一个国家公园——黄石国家公园（Yellowstone National park）。此后，被人们誉为“国家公园之父”的约翰·缪尔（John Muir）和美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）等推动了国家公园运动。美国在自然保护上的成就，带动和影响了许多国家，各国争相仿效，纷纷建立了各自具有不同特色的国家公园，以及类似的保护区。

140多年来，国家公园经历了一个曲折的发展历程。国家公园开始建立时，就允许人们进入开展观光游憩活动，1872年黄石国家公园一开始建立时，主要目的从美学的角度出发，保护原野，让人们便捷地进入，随着旅游活动的开展，大量的人员进入，环境遭到破坏，人们甚至打光了这个地区的狼，生态系统受到严重影响，于是又重新回到保护为主的轨道上，只允许在占国家公园1%的土地上开展游憩活动，随着时间的推移，又吸收了自然保护区保护生物多样性等功能，内涵更加丰富，管理更加规范。

国家公园是重要的保护区类型

1922年，苏联开始建立自然保护区，此后一些受苏联影响的国家也开始建立自然保护区，目的在于严格保护自然资源，开展科研活动。中国自1956年开始，借鉴苏联的管理模式，建立自然保护区，保护森林和野生动植物。我国台湾地区则借鉴美国经验建立了8个国家公园。2008年，国家林业局在云南省开展了国家公园试点，开展了普达措等国家公园试点工作，取得了成效和经验。

世界各国相继建立了类型多样、称谓不一的各种保护区。仅我国就存在着自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源保护区、海洋保护区等类型。“保护区”一词由英文“Protected Area”（受保护的区域）翻译而来，有“保护区”“保护地”“保护区域”等多种称谓，世界自然保护联盟（IUCN）将其中文译为“保护区”，为了表述上的统一，我们采用“保护区”这一说法。IUCN对保护区的解释如下：“一个为实现自然界及相关的生态系统服务和文化价值得到长期保护而通过法律或其他有效途径，明确规定的、公认的、专设的、获得管理的地理空间”。

为了减少专业术语带来的混淆，使各国能够用“共同的语言”交流，反映从严格意义的保护区到可以合理开发使用的狩猎区人类保护干预程度的不同，针对特定的背景及目的选择合适的管理类别，强调沟通和理解，促进国际交流和对比，IUCN根据保护区的主要管理目标，把保护区管理分为6类，其中自然保护区为1类，国家公园是严格程度仅次于严格自然保护区的Ⅱ类保护区。

尽管各国对国家公园的定义会有所区别，但公认的是，国家公园是国家为了保护重要的自然生态系统及其景观和文化资源而特别划定并管理的保护区，具有保护、科研、教育、游憩和社区发展功能。IUCN对国家公园的定义是：国家公园这种保护区是指大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。设立目的是为了保护大规模的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。

这些保护区为公众提供了理解环境友好型和文化兼容型社区的机会，例如精神享受、科研、教育、娱乐和参观。

因此，国家公园是自然生态保护的一种类型，那种把国家公园视为普通意义上的“公园”、把建立国家公园体制视为是旅游开发的观点，都是不准确的。中央把建立国家公园体制放到“生态文明建设”部分来阐述，而不是放到“经济建设、文化建设”部分，足以说明建立国家公园体制属于自然保护的范畴。

国家公园与自然保护区有联系又有区别

有人问，既然已经有自然保护区了，为什么还要建立国家公园体制？这是因为作为严格保护管理的自然保护区，没有体现国家公园既保护又利用的特征。由于社会发展阶段，历史环境与国家体制等诸多原因，我国保护区与国家公园的建设与美国和世界许多国家均存在明显的差异。其主要表现在建立时间、发展历程、建设理念、管理体制等方面。

与世界各国相比，我国的保护区体系建立明显滞后。我国建立的第一个自然保护区是在1956年，比西方发达国家晚了半个多世纪。我国在保护区体系建立的早期发展阶段正值天灾人祸的困难时期，故发展十分缓慢。截至1965年，我国正式建立自然保护区仅19处。但“文革”期间遭到严重摧残，许多都名存实亡。直到1978年党的十一届三中全会，我国的自然保护事业才获得了新生。当时在抢救性保护的理念指导下，我国保护区数量飞速增长。截止2014年底，全国已建立自然保护区2729处，面积146.9915万公顷，分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门，其中又以林业部门建立的自然保护区占主体，全国林业自然保护区2174处（林业国家级自然保护区为344处），占自然保护区总数的80%。此外还建立了国家地质公园240个、国家级风景名胜区225个、国家级森林公园779个、国家湿地公园429个，从增长速度、总体数量上都达到了世界之最，初步建成了全国较为完善的保护区体系。

我国保护区自始建时即与国际流行的国家公园建设理念有较大差异。建国初期，为迅速改变我国的落后面貌，国家大力开发国土资源，森林资源也受到严重消耗。在这一背景下，我国一些著名科学家在1956年第一届全国人民代表大会会议上提出了“请政府在全国各省（市、区）划定天然森林禁伐区，保存自然植被以供科学研究的需要”的提案，在第三次会议上获得通过，这即成为我国自然保护区建设的缘起。从该提案中我们可以清楚地看出，我国自然保护区的早期建设理念是划定禁伐区以为科学研究提供基地的基础上形成的。它与美国国家公园为国人提供知性观光与游憩的理念有着明显的差异。在那个时代，观光、游憩、启智与娱乐等理念被列为资产阶级意识形态范畴而加以排斥。

（未完待续）