县级土地整治规划编制——以黄龙县为例

吕 妍，周群强，叶 剑，刘新龙

(1.国家测绘地理信息局第二地形测量队，陕西西安710054;2.黄龙县国土资源局，陕西延安715700)

土地利用是一个动态和开放的系统，只有对其变化进行连续不断地观察、监测、分析和评价，才能把规划的编制、实施和调整结合起来。科学制定并严格实施土地整治规划是深化改革和严格土地管理的重大举措，是关系国计民生和地区长远发展的大事。

自县级土地整治规划实施以来，在促进城乡统筹发展、强化土地管理的法律效力、控制建设用地盲目扩张、保护基本农田、确保耕地占补平衡及保护生态环境等方面起到了重要作用。随着社会经济的持续快速发展，上轮规划的战略定位、实施背景发生了重大变化，对土地管理参与宏观调控的要求也越来越高，需要依据当下的现状重新编制土地整治规划即新一轮(2010～2020年)的土地整治规划，以促进社会经济与土地资源协调发展。

黄龙县位于延安市东南缘，东西宽67.2 km，南北长69.8 km。东临韩城市，南与白水县、澄城县、合阳县毗邻，西接洛川县，北靠宜川县。县辖3镇7乡，土地总面积2 746.24 km2，占延安市土地总面积的7.44%。为了合理地调整黄龙县的土地利用结构，使土地管理更加顺利，根据要求编制黄龙县新一轮的土地整治规划。

1 基础数据

1.1 土地利用现状数据 土地利用数据来源于2010年土地变更调查数据、土地利用总体规划、上轮土地整治实施情况、农用地分等成果、农用地产能核算成果等资料。

土地利用现状数据包括2010年土地利用现状图和土地利用现状变更调查数据，主要有土地利用现状数据库、图件、汇总表格及文字报告等。

1.2 社会经济数据 社会经济数据主要来源于黄龙县统计局提供的统计年鉴(2010年)，主要包括基期年人口、经济发展水平、产业结构、农业统计、区域交通、农田水利、民风民俗、历史文化资源等数据。目标年社会经济数据主要来源于黄龙县国土资源局等部门提供的各项社会经济预测数据。

1.3 相关规划数据 黄龙县土地利用总体规划(2006－2020年)，上一轮整治规划及实施情况，国民经济和社会发展规划，住建、交通、水利、农业、环保等部门规划。

2 土地整治规划潜力分析

2.1 农用地整治潜力

2.1.1 新增耕地来源。新增耕地来源一般涉及到设施农用地、农村道路、坑塘水面、农田水利用地、田坎和分布于大片耕地中的零星地类等类型。

2.1.2 潜力测算。基于2010年土地变更调查数据，以行政村为单元，根据划定的待整理区，分别统计出农用地待整理区中拟整理项目可增加耕地的面积，并依据公式α=ΔS/S(α为新增耕地系数;ΔS为新增耕地面积;S为待整治土地面积)，计算出新增耕地系数。

依据可增加的耕地面积及增加耕地潜力系数，依据四象限法将黄龙县农用地整理潜力分为5个等级，其中新增耕地系数为0的作为第五级，新增耕地面积大于4.60 hm2，新增耕地系数大于4.78%的为一级;新增耕地面积大于4.60 hm2，新增耕地系数小于4.78%的为二级;新增耕地面积小于4.60 hm2，新增耕地系数大于4.78%的为三级;耕地面积小于4.60 hm2，新增耕地系数小于4.78%的为四级。

2.2 农村建设用地整治潜力

2.2.1 新增耕地来源。新增耕地来源主要包括农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地的集约利用或归并，空心村改造等。通过农村建设用地整理完善农村基础设施和公共服务设施，改善农村生产生活条件，提高农村建设用地节约集约利用水平。

2.2.2 整治潜力计算。将城镇规划、村镇规划、土地利用总体规划、城乡统筹增减挂钩规划、高标准基本农田建设布局规划、地质灾害规划、矿产规划、林业规划等相关文件收集后，配准到同一坐标系和同一比例尺，进行叠加，添加到2010年土地利用现状变更数据库中;然后，剔除城镇、村镇、城乡统筹建设、矿产开发等建设用地区，保留基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、地质灾害高易发区等重点整理区，通过2010年土地利用现状变更数据库统计重点整理区的农村居民点待整理面积，划定重点整理区;最后，在整理统计的基础上，按照划定的重点整理区，到野外进行实地逐区块调查，依据宜林则林、宜果则果、宜耕则耕的原则，确定最终农村建设用地整理面积和整理后的地类。

以2010年土地变更调查数据为基础，以行政村为单元，根据划定的农村居民点待整理区，分别统计出整理区中基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区中的农村居民点面积，将其相加作为增加农村建设用地整理潜力规模，并从中筛选出基本农田保护区、一般农地区中的农村居民点，相加作为增加耕地潜力规模，然后将增加耕地潜力规模与全县农村居民点待整理区总规模的比值作为新增耕地系数。

依据增加耕地潜力系数，将黄龙县农村建设用地整理潜力分为5个等级:大于60%为一级，在［50%，60%］区间为二级，在［40%，50%)区间为三级，在［30%，40%)区间为四级，小于30%的为五级。

2.3 城镇工矿建设用地整治潜力

2.3.1 新增耕地来源。城镇工矿建设用地整理主要是通过评价旧城镇、旧工矿、“城中村”等可再开发利用的用地规模、分布，分析各乡镇各行政村土地利用效率的程度。此次调查以乡镇为组织单位，依据黄龙县土地利用现状变更调查数据(2010年)，主要调查旧城镇、旧工矿、城中村土地情况，重点调查旧城镇、旧工矿、城中村土地可再开发利用的可行性等，确定城镇工矿建设用地整理的规模和布局。

2.3.2 整治潜力计算。在保护城镇建设发展的前提下，综合考虑旧城镇、旧工矿、城中村类型、程度和可再开发利用的程度等因素，遵循社会经济发展规律，立足合理利用、城镇发展、生态环境改善、经济可行的原则，依据土地利用现状变更调查数据(2010年)和《黄龙县土地利用总体规划(2006－2020年)》等，通过实地调查，并与城镇规划、村镇规划、矿产规划、土地利用总体规划、高标准基本农田建设规划等相关规划衔接与协调，确定待整理土地规模和布局。

依据城镇工矿建设用地整理潜力规模，将黄龙县城镇工矿建设用地整理潜力分为5个等级，可整治城镇工矿面积大于5.00 hm2为一级，3.01 ～5.00 hm2为二级，2.01 ～3.00 hm2为三级，1.01 ～2.00 hm2为四级，小于1.00 hm2为五级。

2.4 土地复垦潜力

2.4.1 新增耕地来源。黄龙县复垦资源主要是分散在各镇、街道办的废弃砖窑、挖损地、采矿用地以及废弃居民点等。

2.4.2 整治潜力计算。通过实地调查，并与城镇规划、村镇规划、矿产规划、土地利用总体规划、高标准基本农田建设规划等相关规划衔接与协调。凡与城镇规划、村镇规划、矿产规划等规划建设用地重叠的拟复垦项目均剔除;凡在高标准基本农田、中低产田改造规划范围内的拟复垦项目作为优先实施对象。按图斑对废弃工矿用地、灾毁土地进行可行性分析，确定待复垦废弃土地规模和布局。

以2010年土地变更调查数据为基础，以行政村为单元，根据划定的待复垦区，分别统计出待复垦区中拟复垦项目可增加的农用地、耕地面积，并依据公式α=ΔS/S，计算出新增耕地系数。

依据增加耕地潜力系数，将黄龙县土地复垦潜力分为5个等级:增加耕地系数大于80%为一级，70% ～80%区间为二级，60% ～70%区间为三级，50% ～60%区间为四级，小于50%为五级。

2.5 宜耕未利用地开发潜力

2.5.1 新增耕地来源。主要来源于未利用地中的其他草地、自然保留地和滩涂几种类型，还有对部分宜耕疏林地、牧草地的适度开发，以达到增加耕地面积、改善生态环境、保障生态安全、促进可持续发展的目的。

2.5.2 整治潜力计算。依据第二次全国土地调查数据，按图斑对可开发的荒草地、滩涂等各地类进行筛选分析，确定待开发的未利用土地，并在图件上标出;然后进行野外调查，现场判别，对于可整理为耕地的图斑在图件上保留，并删除不可整理的图斑。

以2010年土地变更调查数据为基础，以行政村为单元，根据划定的待开发区，分别统计出待开发区中拟开发区域可增加农用地、耕地的面积，并依据公式α=ΔS/S，计算出新增耕地系数。

依据增加耕地潜力系数，将黄龙县宜耕后备土地资源开发潜力分为5级:增加耕地系数大于90%为一级，80% ～90%区间为二级，70% ～80%区间为三级，60% ～70%区间为四级，小于60%为五级。

3 土地整治项目安排

在土地整治潜力的基础上，结合土地整治目标和总体安排，合理确定土地整治重点项目，选择方法如下:

(1)结合土地整治潜力研究结果，针对各乡镇政府上报的土地整治项目进行初步筛选。

(2)以土地整治规划目标为选择重点，衔接土地利用总体规划、县地质灾害防治规划、扶贫移民搬迁规划、县水土保持生态建设规划等相关规划，依据国家投资、复垦整理等有关标准，初步确定项目范围、规模。

(3)进行实地调研，征求利益相关人意见和建议，分析项目实施的可行性。

(4)确定项目范围、规模、新增耕地面积、建设年限和投资。

(5)符合陕西省规定的县级土地整治重点建设项目所设定规模的最低标准，即陕西省国土资源厅编制的《县级土地整治规划项目规模参考标准》(表1)。

表1 县级土地整治规划项目规模参考标准 hm2

经过项目选择，黄龙县安排土地整治项目253个，项目总规模面积10 840.56 hm2，可新增耕地 2 509.61 hm2。其中:农用地整理规模 5 669.47 hm2，新增耕地 295.76 hm2;农村建设用地整理规模231.56 hm2，新增耕地112.03 hm2;土地复垦规模475.66 hm2，新增耕地潜力361.50 hm2;宜耕后备土地资源开发规模2 215.27 hm2，新增耕地1 740.32 hm2;高标准基本农田建设规模2 189.67 hm2;城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区面积58.93 hm2。

4 投资与效益分析

新一轮规划期间，黄龙县农用地整治、农村建设用地整治、土地复垦、宜耕后备土地资源开发、高标准基本农田建设等共需投入资金79 914.49万元(增减挂钩项目资金采取自求平衡的方式，不纳入土地整治资金计算)，而土地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金、土地复垦费、其他投入等共收入71 636.46万元，资金缺口8 278.03万元。政府可积极引导农业、林业、水利、发改委、财政等相关涉农资金投入到土地整治工作中，整合各类资金，按照预算不变、管道不乱、用途不改的办法，捆绑投入，集中投入土地整治，弥补土地整治资金的缺口。

耕地是粮食生产最重要的物质基础，耕地安全是确保粮食安全的前提，土地整治是耕地占补平衡、保障粮食安全的重大举措。通过土地整治规划实施，黄龙县土地整治新增耕地2 509.61 hm2，能够实现建设占用耕地占补平衡;到2020年确保全县耕地数量不减少，粮食产能有提高，形成万亩(666.67 hm2)以上优质基本农田集中区。通过土地整治，为黄龙县生态现代农业奠定坚实的土地资源基础，进一步增强黄龙县农业强县的地位;而且，可引导农民或农村集体直接参与土地整治项目建设，通过投工、投劳，实现增加农民就业率和人均纯收入。通过土地平整、农田水利设施、农田防护林建设等工程，可以保护森林面积不减少，防止水土流失，优化生态结构，改善生态环境，改善农田生态环境系统，减少农业的面源污染，促进绿色农业的发展。

5 结论

该研究通过潜力分析、项目安排和投资效益分析完成了黄龙县土地整治规划的编制，形成了规划文本、规划说明、规划图件等一系列成果。此次规划成果符合黄龙县目前的政策、经济发展、土地利用需要，对黄龙县未来的土地管理起着指导性作用。在规划编制的过程中，总结了一些经验教训:①在具体操作之前一定要先研读规划编制规程，掌握县级规程的要求，在文本图件等编制时要符合规程的规定;②在编制过程中最重要的就是要结合当地的实际情况，考虑土地整治难易程度和群众意愿，根据社会经济发展需求，测算土地整治潜力，确定规划方案。

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