集体林改 让绿水青山变成金山银山

王小栋

衢州山青水秀，是浙江省重要的生态屏障。全市林业用地面积1004.4万亩，占全市总面积的75.6%，森林覆盖率71.5%，活立木蓄积达2601万立方米，为浙江省三大重点林区之一。2006年，衢州成为浙江省首个实现“一片绿”的地级市，2008年，成功创建国家园林城市，2012年，成功创建国家森林城市，主要生态指标处于全国前列，是全国9个生态良好的地区之一、全国12个具有国际意义的生物多样性分布中心之一。

近年来，衢州林业紧扣习总书记“绿水青山就是金山银山”的科学理念，扎实做好“生态林业、民生林业、品位林业”三篇文章。2014年，衢州林业行业总产值272亿元，同比增长6.8%。全市农民人均林业纯收入4417元，林业增收对农民收入增长的贡献率为31%。

衢州特色明显，具有“中国木门之都”、“中国竹炭之乡”、“中国油茶之乡”、“中国胡柚之乡”诸多荣誉。全市共有优质用材林300多万亩，竹林141万亩，油茶68万亩，猕猴桃、香榧、林下经济等特色种植200多万亩;拥有年产值亿元以上林业企业13家，省级以上农业、林业龙头企业59家，有10多万农民在林工企业就业，森林休闲旅游近20亿元，年均增长幅度27%以上，形成了竹产业、木产业、油茶产业为主，特色种植产业、林下经济产业、森林旅游产业为辅的现代林业产业体系。

深化集体林权制度改革

衢州市开展集体林权制度改革，主要经过了一确权、三深化的过程。2004年，开展了“延长山林承包期、换发统一的林权证”为主要内容的第二次山林延包工作，做到了“清册、合同、权证”三到户。2007年，全市完成林业生产要素流转平台和林权管理中心、森林资源资产评估中心和林业生产要素流转信息发布中心的建设。2011年，拓展到林权抵押贷款，与华东林权交易所合作，在开化、江山以及市本级成立了三个林权交易分中心，使林权交易更加统一、规范、公开。2014年，启动了《林地经营权流转证》试点，实现经营权与使用权分离。同步，启动林业股份合作制试点。基本完成了森林资源流转交易、金融服务、林权监管三大体系建设，探索了集体所有权、承包权、经营权三权分置和一系列的体制机制改革，基本做到了政府指导，市场主导，主体唱戏。

（一）构建了森林资源交易体系。按照林业生产要素市场化流转改革思路，制定《衢州市森林、林木和林地流转管理办法》，完成了“三中心一平台”建设。目前，全市有6个县级交易中心，80多个乡镇交易中心，实现信息发布、市场交易、林权登记、森林资源流转、林权抵押贷款、中介服务、法律政策咨询等一站式服务，初步形成了“产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的产权交易体系。与华东林权交易所合作，在开化县、江山市和市本级分别设立了三个林权交易分中心。为进一步加强森林资源资产评估机构和队伍建设，制定了《衢州市森林资源资产评估暂行办法（试行）》，目前全市有丙级以上资质的森林资源评估机构13家，基本能满足价值在100万元以下评估项目的业务需求。

（二）构建了林权金融服务体系。制定出台了《衢州市森林资源资产抵押贷款实施细则（试行）》、《关于加快推进全市林权抵押贷款工作的指导意见》、《衢州市农村信用社林权抵押贷款管理办法》等规范性文件，结合农村信用评级，普遍实施以林权提供最高额贷款担保的“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”的林农小额循环贷款。为推动建立财政“直补”制度，对林农小额林权抵押贷款和涉林企业给予3%贴息，一贴三年，并鼓励林业龙头企业和村民共同出资组建担保公司或专业合作社为村民和社员林权抵押贷款提供担保，如龙游银农竹木专业合作社，取得了3772万元贷款授信，解决林农贷款担保难的问题。

（三）构建了林权监管体系。在事前、事中、事后三个环节采取有力措施，确保林权流转、抵押贷款业务的安全运行。在事前环节，审核把关林权登记、林权流转有效性和合法性。在事中环节，做好与金融部门配合，对森林资源资产抵押物全程监管，及时帮助处置可能出现的盗伐滥伐、森林火灾、森林病虫害等情况。在事后环节，实行抵押物再流转变现还贷和林木采伐变现还贷。抵押物再流转变现还贷即帮助抵押人将其森林资源资产进行再流转，通过流转获得的资金进行还贷。林木采伐变现还贷即每年年初制定林木采伐计划时，专门划出专项采伐指标，用于林木采伐出售后还贷。

（四）推动了林业股份合作改革。在探索林业股份合作改革上，衢州既尊重群众的首创精神，抓好相关政策落实，又善于总结经验逐步加以推广。形成以下四种模式：一是“租金+股金”模式。村集体组织通过林地、林木等资源集中流转，引入工商资本，经营主体采取租用林地和资源折价入股的形式，开展林业适度规模经营，发展林业特色产业，从而使林农通过村集体组织获得租金和股金，林农参与其中劳动还可以获得薪金。二是“保底+分成”模式。考虑一些林业产品（如香榧），投入大，周期长、见效慢的特点，对林农以林地入股的，在没有产生效益前，按生态公益林补助的标准拿保底收入，产生效益后山上种植收成与林农按比例分成。三是“资金+林权+多元”模式。林农以资金、林权入股自愿组建合作社，种植收成全部归林农，合作社利用统一采购、培训、经营、收购、商标、销售，获得其他额外收益按资金投入份额进行分红。四是“林权+托管”模式。林农以林地林木委托村集体经济组织管理，交纳一定管理费用，村集体经济组织负责托管林木采伐、资源保护、抚育、信贷等一条龙服务，获得收益归林农。另外，衢州市的浙江万万农业开发有限公司正在试行“林业众筹+认养”模式，衢江康美中药材专业合作社正在利用毛竹林探索“主体+农宿+养生”模式等等。

（五）推动了林业管理模式创新。一是明确经营权部分物权功能。将林地的所有权、承包权、经营权分离，在常山县试点的基础上向全市推广了《林地经营权流转证》试点，经营主体通过经营权流转证直接获得抵押贷款，直接申请采伐林木，全市已累计发放林地经营权流转证39本、涉及林地6950亩、农户362户。二是逐步放开商品林采伐。2006年，开化县作为全省第一批森林可持续经营的3个试验示范单位之一，编制《开化县林场可持续森林经营方案（2006-2015）》。2013年，开展首个村级森林经营方案试点，《开化县华埠镇许家源村森林经营方案（2013—2017）》。2014年，在龙游县开展林木采伐管理改革试点，用材林的主伐年龄由县（市、区）林业行政主管部门确定，集体商品林的采伐年龄经县（市、区）林业行政主管部门同意后可放宽，经济林、薪炭林采伐年龄可由经营者自行决定;取消集体商品林采伐限额指标，采用凭证采伐控制全县采伐量，赋予了林农更大的自主经营权。三是积极争取公益林扩面。在管好现有省级以上公益林面积366万多亩的基础上，积极向省林业厅争取将远山、高山竹林混交林纳入生态公益林范围，扩面103万亩，可为全市林农增加生态公益林补助3000多万元。

（六）推动了林业部门服务功能。在高度关注森林资源生态效益的同时，更加注重森林资源经济效益，向“死权”要“现钱”，向资源要效益。一是规范林地流转行为。集体林权流转坚持“三个四律”原则，即一律实行村民代表大会或者村民会议2/3以上成员同意的决议制度和向全体村民公示制度，防止集体森林资产贱卖行为和暗箱操作;一律进行森林资产评估，并作为交易物的挂牌依据;对集体所有林权流转评估价在5万元以上的，一律委托县招投标中心公开流转;一律严格要求用材林转让年限至少在15年以上，全面禁止以单纯采伐为目的的短期“判青山”。二是加大政策扶持力度。实施农业农村“十大专项”之林业特色产业增效专项，从2013年开始，市财政安排林业特色产业扶持资金500万元。各县（市、区）也制定了相关的项目扶持政策，新品种油茶造林每亩补助1000元，油茶低改每亩补助200元?1000元，香榧林每亩补助1000元，速生林每亩补助140元等。三是加强科技兴林。通过建立林业产业科技顾问、林技推广首席专家、百名林技员联百村等三大林技推广制度，积极推广“一亩山、万元钱”种植模式，建立林业科技示范点110个，出现了“毛竹盖一盖，收入一万块”、竹林套种竹荪、三叶青竹林下容器种植、黄精复合经营、杉木林下红豆杉栽培、铁皮石斛仿生栽培等亩产万元产业。

集体林权制度改革的未来

（一）形成改革创新合力抓林改。林改工作作为农村改革的重要工作，在市委、市政府的高度重视下，切实“抓实、抓紧、抓好”。各级林业、农办、发改、财政、金融、保险等部门要密切协作，积极落实产业扶持、财政支持、基础设施建设、税收优惠、金融服务等优惠政策，协调出台相关配套措施，进一步规范工商资本进入林业、林地经营权流转、林权抵押贷款贴息、林地流转价格形成机制等方面积极探索，继续健全和完善森林生态效益补偿制度。

（二）积极推进多种形式的适度规模经营。一是鼓励林权流转，采取财政奖补等措施，发挥乡镇政府、村级组织的作用，引导林农流转承包的林地，实现规模经营。二是规范林权流转行为。依托林权“三中心一平台”，做到公开、公平、公正，进一步完善林权流转价格形成机制，建立健全中介服务机构，引导林权高效、有序、集中流转。三是做好林地承包权与经营权分置工作，认真落实好《浙江省林地经营权流转证发证管理办法》，制定完善实施办法，扩大颁发林地经营权流转证范围，实现年底各县（市、区）全覆盖。

（三）培育壮大新型经营主体。一是大力发展家庭林场。重点发挥好林业大户、返乡创业农民工、林业技术带头人等作用，培育新型职业林农。引导发展前景大、产业链较为完整的林业产业。二是大力发展股份合作。鼓励龙头企业与农户或家庭林场或林业合作社以股份式、合作式、托管式等运作模式建立紧密的利益联结机制，让农民分享产业链增值收益。三是加快“三位一体”合作体系建设。以林权抵押贷款为切入点，探索融资担保服务形式，建立征信体系，鼓励在合作社的基础上建立联合社，逐步扩张产业链，实现产供销一体化。

（四）推进富民林业产业发展。一是改造提升一产结构。全面推进香榧、新品油茶、油用牡丹、花卉苗木、毛竹低改、林下经济“六个一万”发展战略，制定和实施衢州市油茶产业和野生动物养殖产业五年行动计划和扶持政策，统一全市“钱江源”山茶油品牌，借助丰富的林下资源，发展林药、林菌、铁皮石斛、林下养殖等绿色产业，实现生态和经济“双赢”。二是做大做强林产品加工业。扶持一批有规模和市场的企业，大力推进林产品精深加工，延长产业链，提高附加值。三是大力发展林业三产。扶持一批具有较强市场开拓能力和品牌影响力的营销主体，形成多元化的市场流通主体;利用森林的生态、文化、游憩和保健医疗等功能，加快发展森林生态休闲旅游。

（五）强化科技兴林作用。坚持实施科技兴林战略，用现代科技支撑现代林业建设，推进林业发展模式转变。一是加大林业科技创新。深化与省林科院、浙江农林大学等高校院所的技术合作，重点在现代循环林业方面，实现长中短有机结合、上中下综合利用、林农牧复合经营，提高林地综合利用率和产出率。二是强化林业科技成果转化。以现代林业园区为载体，大力实施新品种选育扩繁、新技术开发应用、新方法示范推广，着力提高林业经营主体吸纳、转化、应用科技成果的能力。三是提升林业科技推广能力。强化基层公益性林技推广服务，推进林技推广、动植物防疫、林产品质量安全监管“三位一体”的林业公共服务体系建设。