论法治政府建设指标体系设置的科学性——以《河南省法治政府建设指标体系(征求意见稿)》为例

2015-12-21张敏

信阳师范学院学报（哲学社会科学版） 2015年4期

关键词：法治政府科学性指标体系

张　敏

(河南大学法学院,河南开封 475001)

论法治政府建设指标体系设置的科学性——以《河南省法治政府建设指标体系(征求意见稿)》为例

张敏

(河南大学法学院,河南开封 475001)

摘要：法治政府建设指标体系是可量化的考核指标,用以衡量法治政府建设的进程,其科学性决定了可行性,体现为设置主体和内容的科学性。设置主体应结合专家理性和大众民主,包括法学专家、政府、公众三方,凸显政府治理的多元化。设置内容的科学性体现在：积极行政理念下的服务型行政执法指标；权责一致要求的责任机制指标；行政决策中的公众参与指标。设置内容尚有不科学之处：定性指标多,定量指标少；对省级人大常委会的作用重视不够；评价体系中公众评价机制缺失。对此应修正设置以增强科学性。

关键词：法治政府；指标体系；设置；河南省；科学性

2012年党的十八大提出“到2020年基本建成法治政府”。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化”,要求“建立科学的法治建设指标体系和考核指标”,即要求一套可量化的指标,衡量法治政府建设的进程,实现依法行政。当前我国法治政府指标体系的制定还处于起步阶段,湖北省、广东省等省市已经正式出台了《法治政府建设指标体系》,各地都在积极开展考核指标的制定工作,指标体系的设置各有不同,其科学性问题有待研究。2014年11月20日,在河南省政府法制网上公布了《河南省法治政府建设指标体系(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),本文以此为例,从设置主体和设置内容两方面分析法治政府建设指标体系设置的科学性,以期对法治政府建设有所裨益。

一、法治政府建设与指标体系设置的关系

目前对法治政府的评估指标有两种,一种是理论上的概括评价,如有限政府、阳光政府、廉洁政府、诚信政府、服务政府、参与式政府、责任政府。但这些价值评价标准主观性很强,不宜客观衡量一个政府法治建设水平。故此,另一种评价方案就显得尤为必要,即把“法治政府”客观化、具体化、量化,形成可以测量的指标体系,去评判政府法治建设水平,体现其行政法治理念。

从国际上看,法治政府绩效考核标准的确立受到西方国家法治评估的影响。它肇始于20世纪60年代西方发达国家的社会指标运动[1]。该运动对单纯的经济指标进行反思,认为社会发展和国家建设是可以评估的,并设计了多样化的社会指标进行监测和评价,保障人权。法治评估是该运动的组成部分,认为政府法治建设是可以测量的,并设计了一系列的指标体系对法治政府测量。主要是体制内指标体系和体制外指标体系的评估,前者是通过立法对国家和地方法治绩效进行评估,后者由非政府组织进行评估。

从国内看,法治政府绩效考核标准的确立是适应地方法治建设热潮的需要。十八届四中全会做出全面推进依法治国的重大决策,为了推动中国法治建设进程,法治建设从中央转向地方,地方法治建设成为学术界研究的热点和实践中贯彻的核心问题。自2004年江苏省提出“法治江苏”以来,地方法治建设就相继列入地方省市的发展规划。当前,地方法治建设呈现出三种样态：以湖南为代表的“程序性法治”,以浙江为代表的“市场型法治”和以广东为代表的“自治性法治”[2]。这三种模式体现了地方法治建设的积极性,也是法治建设从中央转向地方的体现,地方法治建设有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。

从功能上看,法治政府指标体系用以评价法治建设的绩效,具有评价、预测、指引、激励等功能。科学的法治政府绩效考核指标能评价政府是否依法行政,使各级政府及其工作部门预测自己的行为是否符合建构法治政府的要求。科学的指标体系指引各级政府及其工作部门的行为,并起到激励作用。

河南省法治政府建设指标体系的制定,对于“法治河南”的建设具有重大意义。第一,有利于坚持河南省法治政府建设的正确方向,为“法治河南”提供具体的标准依据。第二,有利于进一步促进政府依法行政,实现政府治理的现代化和国家建设的现代化。第三,有利于检验一个市县和行政部门依法行政工作的有效性,在考核的过程中发现问题和缺陷,并及时予以解决。第四,有利于行政相对人权益的保护,增进政府和社会大众之间的信任和互动。

二、法治政府建设指标体系设置主体的科学性

公正客观的考核标准才能保证考核结果的真实有效性,而考核标准的设置主体是否客观、民主直接决定了考核标准的科学性。自然正义原则是现代民主国家依法行政的基本原则,要求“任何人不能做自己案件的法官”,作为考核政府依法行政的标准设置自然不能仅仅由政府部门来设置。现代行政由以强制为特点的管理过渡到以协商为特点的治理,行政治理强调多元参与,参与主体涉及行政决策者、受行政决策影响的行政相对人和社会公众、社会第三部门以及有关专家,体现在法治政府建设指标体系中,就是法律专家、公众和政府三方主体共同设置指标体系。

法治政府建设指标体系的设置主体应发挥专家的知识理性以及公众参与的民主性,由法学专家和公众同政府一起参与制定过程。“行政规则制定是一个通过特定法律程序而使不同类型的知识得到恰当运用,为行政规则提供正当性和理性的过程”[3]。法治政府建设指标体系的设置属于行政规则的制定,是知识运用的过程,应发挥法律专家、公众和政府的优势,使不同类型的知识得到充分合理的运用,为法治政府建设指标体系的设置提供科学合理性。

首先,法律专家的知识化和专业化能够保证指标体系的客观理性。法律专家因受过专业训练,具有系统、专业的行政知识,且在长期的实践中形成一定的法律逻辑思维和事实经验,在制定规则时,更能考虑到公共利益,达至依法行政的目标。因此,法治政府建设指标体系的设置主体应以法律专家为核心力量。

其次,指标体系的设置还要强调公众参与,以保证指标体系设置的民主性和正当性。公众参与法治政府建设指标体系设置体现了民主法治原则。党的十八大明确指出,坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革,必须坚持党的领导,实现人民当家做主。尤以人民当家做主为根本,增强党和国家的活力,这也是中国宪法的重要内容,是“人民自我规定的权利”[4],体现在法治政府建设中,就是由公众参与法治政府建设指标体系的设置。公众参与是民主化的动力,也是法律秩序建构的活力,更是减少群体性纠纷达至社会稳定的重要因素。公众参与法治政府建设指标体系设置具有了正当性,公民更愿意服从自己参与制定的规则。公众参与制定也是制约专家权力的有效方式,防止专家被“俘获”成为某种利益的代言人。

最后,指标体系的设置主体仍为政府部门,以克服专家理性和公众民主的局限性。在当前行政事务复杂的时代,专家也会受到知识的限制,也会出现专家无能,也有可能出现专家被俘获。公众参与可能出现参与过度、不理智的情形,或受制于自身狭隘的利益而忽视公众利益。为克服这些局限性,指标体系的设置主体还要有政府部门的有效参与,以保证指标体系具有可行性。在具体操作中,可以以政府法制办为主体,以法律专家为核心力量,以相关行政部门为辅助力量,结合公众的建议进行设计。在具体制定指标体系过程中,召开由法学专家和政府相关部门和公众代表参与的论证会。当前,结合河南省法治政府建设指标体系制定的情况来看,应对《征求意见稿》进行专家论证和公众建议征集。

三、法治政府建设指标体系设置内容及修正

(一)《征求意见稿》设置理念及有关内容的科学性

河南省构建的法治政府建设指标体系,共十项一级指标,其主要指标符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》中七项指标所要求的内容,体现了河南省政府依法行政的法治理念,彰显了地方法治建设的渐进理性。(见表1)

《征求意见稿》在设置理念上体现了河南省法治政府建设指标体系的宏观视野,具有科学性,即法治政府建设是一个综合性系统工程,蕴含了服务型政府、有限政府、高效政府、责任政府、民主政府等多重价值要求。第一项一级指标“依法行政能力建设”对应高效政府；第四项一级指标“服务型行政执法”对应服务型政府；第六项一级指标“全面落实行政执法责任制”和第九项一级指标“社会矛盾和防范”对应责任政府；第八项一级指标“行政权力监督和制约”对应有限政府；第三项一级指标“行政决策”中的第二项二级指标 “推行重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定制度”对应民主政府。

《征求意见稿》的亮点之一是第四项一级指标“服务型行政执法”。该指标以“推行行政指导制度”等作为二级指标,该二级指标下还有“推行柔性执法”“综合运用提醒、约谈、示范、协商、契约、建议、劝导等非强制手段方式开展工作”等四项三级指标。该项指标及其下级子指标的确定一方面突显了服务型政府的建构理念,另一方面也体现了政府治理方式的革新和政府治理的现代化。“服务型行政执法” 要求政府不仅仅是被动行政的“消极政府”,还是主动行政的“积极政府”,体现了积极政府理念和行政执法手段革新的必要性。

19世纪初,由于奉行自由主义“消极政府”的理念,政府扮演“守夜人”角色,行政限于治安、国防、税务、外交等领域,但到了19世纪末20世纪初期时,行政国家出现,现代行政扩展到包括工商、交通、卫生、质检、金融规制、环保、劳动就业保障、妇女儿童保障、社会福利等在内的几乎所有的社会生活领域,“从摇篮到坟墓”的福利国家出现了,“积极政府”自是应有之义。随着行政领域的扩大,公共行政的变迁,行政执法发展较快。由公共变迁引起由强制行政过渡到给付行政,以行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收等为主的强制行政已经不能适应行政法治的需求,过渡到以行政给付、行政奖励、行政资助、行政指导等为主的给付行政。

在“积极政府”履职过程中,传统的强制手段不符合法治要求且容易导致极端行为,引发群体性事件,因此对行政执法手段的革新是法治政府建构的应有之义,由管理到治理的行政理念需要彰显,这也是中共十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》中“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。《征求意见稿》提出以“提醒、约谈、示范、协商、契约、建议、劝导”等非强制执法手段履行“服务型行政执法”,体现了行政执法发展的新趋势,即由管理到治理,由强制行政到给付行政的过渡,有利于加快河南省政府职能转变,提高行政效率。

表1　《河南省法治政府建设指标体系(征求意见稿)》的设置

《征求意见稿》的亮点之二是第三项“行政决策”中的第四项二级指标“建立重大决策跟踪反馈、终身责任追究制及责任倒查机制”。该项内容规定对决策后评估、责任追究,保障了行政决策的理性和科学性。该规定体现了“权责统一”原则,法治政府的责任和权力是对等的,行政机关及其工作人员依法拥有行政权力,也应负有同等的行政责任。一个非理性的决策不仅会损害行政相对人的利益,而且会给国家和社会带来巨大的损失。该规定符合《公务员法》的理念和要求。我国《公务员法》第82条第3款规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞职。”“引咎辞职”的规定是对作为公务员的领导成员行政工作的警醒和法律约束,《征求意见稿》中 “终身责任追究制度”“责任倒查机制”的规定对于行政决策主体做出者具有长效的监督机制,在一定程度上能防范腐败,构建廉洁政府。

表2　河南省法治政府建设指标体系的修正设置

《征求意见稿》的亮点之三是第三项一级指标“行政决策”中的第二项二级指标“推行重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定制度”。体现了“公众参与”在现代行政国家建构中的重要意义。公民参与立法和行政决策能增强立法和行政决策的民主性和实效性。对于重大行政决策的做出,实行专家论证和公众参与,增加政府与公民的互动和信任,能增加行政决策的实效性,预防群体性纠纷,构建和谐社会。对于重大行政决策的做出,实施风险评估是政府治理理念的创新,合法性审查和集体讨论决定制度则在程序上防范不理性行政决策的做出。

(二)《征求意见稿》尚存不科学之处

首先,定性指标多,定量指标少。如第二项“制度建设”指标涉及四个二级指标,其定性为“完善”“加强”“提高”有关立法工作,体现了河南省政府对立法制度建设的重视,其初衷值得肯定。但是,在一级子项中全部使用定性指标,缺乏定量指标的规范,不能体现指标体系的客观和具体量化,不足以引起市县政府和行政部门的重视,在实践中也难以操作。在这四个二级指标之下分别有三级指标,在三级指标中同样存在类似问题。以第二项二级指标“加强重点领域立法”为例,该指标下第一项三级指标内容为“按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求,加强和改进制度建设”。从这三级指标来看,其核心是“加强和改进制度建设”,前面的定语很长,却不具有考量性,即使是该核心话语也体现不出如何具体评价,在实际考评时,该项规定的内容可能就会流于形式。同样,第九项 “社会矛盾防范和化解”指标中规范了“健全社会矛盾预防和化解机制”“依法办理行政复议案件”等四项二级指标,这些二级指标量化不够,可以直接修正设置为“行政调解成功率”“行政复议案件办理成功率”等更为具体客观的指标。

作为考评依据的指标体系应突出具体定量。笔者比较了《广东省法治政府建设指标体系(试行)》《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》《温州市法治政府建设指标体系(试行)》等多个省市的法治政府建设指标体系,认为浙江省法治政府建设指标体系设置兼顾了定性和定量问题,值得我们借鉴。浙江省指标体系中“制度质量”指标中设置了四项二级指标,分别为：(1)同级人大对规章和规范性文件质量的评价；(2)规范性文件合法性审查率；(3)规章和规范性文件纠错数；(4)规章和规范性文件备案率。可见,二级指标突出“审查率”“纠错率”和“备案率”这些量化指标,具有客观性、可行性,突出了考核评价指标的科学性,“并且能够通过日常性统计分析来取得数据”[5]。因此,在河南省法治政府建设指标体系的制定中也应尽可能选择量化指标,以便获取数据使考核取得实效。

其次,在《征求意见稿》的第二项一级指标中“制度建设”部分对河南省人大及其常委会的作用体现不够。根据《宪法》《立法法》以及《组织法》的有关规定,河南省人大对政府的规章和规范性文件有备案审查权,并通过备案审查监督河南省政府制度建设状况,因此对省人大的监督作用应予以突出,特别是针对制度建设方面,需要设置同级人大对规章和规范性文件质量的评价。

(三)修正设置

首先,为了确保评价数据的客观独立性,防止行政主体自评中的扩大成绩倾向,可以引入公众评价机制,即由公众对每个一级指标进行评价,把公众评价放在二级指标中,公众评价可以在一定程度上起到纠偏作用。或者在一级指标中直接设置“公众满意度”。

其次,《征求意见稿》在整个框架上需要作进一步的调整。一级指标中的第四项“服务型行政执法”、第五项“行政执法”、第六项“全面落实行政执法责任制”,这三项内容都是有关行政执法的指标,所以在一个大项中体现即可。无论是服务型行政还是强制型行政,其行政执法行为都是要通过执行力得以实现的,故此,考核指标也应是对“执行力”进行考核。可以把这三项一级指标作为“行政执法行为规范与责任”指标中的二级指标,并列存在。

在已公布的省市法治政府建设指标体系的基础上,结合《征求意见稿》,笔者大胆尝试设计了法治政府绩效评价指标体系(见表2),可供有关部门参考。

参考文献：

[1]付子堂,张善根. 地方法治建设评估机制的全面探索[N]. 法制日报,2012-08-08 (09 ).

[2]周尚君. 国家建设视角下的地方法治试验[J].法商研究,2013, (1)：3-11.

[3]王锡锌,章永乐.专家、大众与知识运用——行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学,2003,(3):113-127+207+208.

[4]林颐.从经济民主到政治民主——卡尔·考茨基民主概念的双层维度及其现代启示[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2014,34(1):45-48.

[5]夏利阳,王勇.浙江省法治政府建设考核评价体系及其启示[J].中国行政管理, 2014,(6):23-25.

(责任编辑：吉家友)

·法学研究·

作者简介：张敏(1976-),女,河南浚县人,河南大学法学院讲师,西南政法大学博士生,研究方向为宪法学、政府治理。

基金项目：教育部人文社科基金青年项目( 12YJC820009)；河南省政府决策研究招标课题(2013B057)

收稿日期：2015-02-18