滇池流域湖滨生态带建设管理机制及政策研究

王婷婷王鹤松

（1昆明学院 云南 昆明 650214;2昆明市西山区水务局 云南 昆明 650000）

滇池流域湖滨生态带建设管理机制及政策研究

王婷婷1王鹤松2

（1昆明学院 云南 昆明 650214;2昆明市西山区水务局 云南 昆明 650000）

滇池（紫希 摄）

通过对滇池流域湖滨生态带建设的资料收集及实地调查研究，分析了滇池流域社会经济和生态环境现状，探索出滇池湖滨生态带建设管理的3种模式：政府管理、企业管理以及政府-企业共同管理，并比较了3种模式的优劣势。建议根据不同类型生态带建设的实际情况采取相应的管理模式，对滇池流域生态补偿政策及各类型区生态补偿现状进行了分析，总结出适合滇池湿地生态补偿的机制与政策。

滇池;湖滨生态带;湿地;管理模式;管理机制;生态补偿;可持续发展

滇池具有城市供水、旅游、调节气候等多种功能，对昆明的经济社会持续发展具有重要的保障作用。滇池南北长39 km，东西宽7.65 km，湖面面积309 km2，湖岸线长163 km，平均水深5 m，现由人工闸将其分隔成“草海”和“外海”两部分，湖面面积分别占总面积的2.7%和97.3%。目前滇池草海水质为劣Ⅴ类，外海水质Ⅴ类，已严重制约滇池流域经济的可持续发展。滇池流域生态带位于滇池湖岸，作为陆地与湖泊水体的缓冲区，是控制污染的最后一道防线，包括西华、宝丰、东大河、五甲塘等湿地（公园），串珠状分布在滇池周边。自开展湖滨生态带建设以来，通过建设湖滨陡岸带、湖内湿地、湖滨湿地、湖滨林地等湖滨生态带，逐步恢复湖内的水生植被及生物多样性，提高了湖泊的自净能力和环境容量(GU et al,2010)。目前滇池水质总体保持稳定，部分污染指标略有下降，滇池湖滨生态带建设初见成效，但湖滨生态带管理方面的问题却日益凸显出来。

1 滇池流域湖滨生态带管理现状

1.1 长效管理机制尚未形成

滇池湖滨生态带建设管理长效机制包括各项法律、政策、制度，保证建设管理标准、方式和协商等的顺利实施（李云驹等，2011）。目前滇池流域缺少专门的规范建设管理法规，生态带建设主要是通过各项滇保、林业生态建设工程的形式进行，工程期结束后缺乏相应的保障工程实施效果的政策和制度，导致湖滨生态带的管理缺乏长期有效的保障机制。

1.2 管理资金缺乏

滇池流域湖滨生态带建设是一个长期的过程，已建成的滇池流域环湖生态带，由于地形狭长且面积较大，并对市民免费开放，存在人为损害、设施老化等问题，管养维护资金缺口较大，给日常管养工作带来较大难度。资金由国有平台公司融资，资金缺口巨大。

1.3 管理标准不统一

“两退两还”苗木企业租期大部分已到期，生态带苗木基地建设缺乏统一的规划标准，对苗木品种、规格、特色等要求不够细化，景观效应体现不够。

2 滇池流域湖滨生态带建设管理模式探索

2.1 构建合理的管理模式

根据湿地地理位置的分布不同，可将滇池流域湖滨生态带分为封闭式保护区、半开放式保护区、开放式保护区。根据各保护区的差别，采取不同的管理模式（Claudio et al,2008）。封闭式保护区以自然恢复为主，管理侧重于环境卫生的保护；半开放式保护区以政府通过土地流转引入管理企业为主，管理侧重于企业种植的标准、绿化率或者企业对湿地的管理、开发能力；开放式保护区以湖滨带项目代建、代管为主，侧重以项目开发利用提高湖滨带及湖滨湿地的管理水平，减少管理投入。根据每个地块的具体情况，因地制宜地提出3种管理模式。

2.1.1 政府管理 进一步完善湿地的生态、社会、经济功能，滇池湖滨生态管理应实现规范化、常态化（韩卫敏，2012）。由管理责任主体对湖滨生态履行日常管理、维护、使用、处置、收益等权益和责任。由政府出资成立湿地管理处，招聘专业的技术管理人员直接管理湿地，主要分为以下3种模式。

(1)“政府-保洁人员-湖滨带”。由政府出资，在湖滨生态带沿线，居民小组直接聘请当地村民作为保洁员，这种方式的优势在于当地村民对周围环境较为熟悉，并且可以很好地解决农村剩余劳动力的就业问题。此外，此种方式政府需投入资金量较少。但由于生态保洁员对生态带建设缺乏理论认知，生态带保洁员的管理仅限于卫生保洁，对生态带范围内的植物及相关设施缺乏管护知识，故对湖滨生态带的管理并不完善。

(2)“政府-专业技术人员-保洁员-湖滨带”。由政府出资招聘专业技术人员、管理人员和生态保洁员共同对湖滨生态带进行管理，此种方式的优势在于专业技术人员可为生态带的日常管理提供技术支撑，但生态带的范围一般较大，所以对专业技术人员的需求量也相对较大，政府每年需为这些专业技术人员支付大量的聘用费，并且生态带并不能产生较大的经济效益，故政府的财政压力相对加大。

(3)“政府-专业管养公司-湖滨带”。政府以一定的标准，确定专业管养公司对湖滨带进行日常管养，政府对管养公司的管养情况进行监督、考核。此种方式政府需投入一定量资金，可减少日常管养压力。

综上所述，政府管理的方式有利于政府对湖滨带进行直接管理，保障湖滨带的整体性和自然属性，促进湖滨带生态系统的自然恢复，此种方式比较适用于封闭式保护区。

2.1.2 政企合作 探索市场化运作滇池湖滨生态管理的新方法。按照《云南省滇池保护条例》《滇池西岸控制性详细规划》，通过招商引资、结合片区开发，提升、改造滇池湖滨生态；积极引进企业进行滇池湖滨生态植物资源化利用。通过政府与企业合作的形式对湖滨湿地进行日常管理，以市场化运作的形式对湖滨湿地进行日常管理，主要有两种方式。

(1)“政府-建成湖滨带-企业”。引进苗木公司、园林景观公司等企业，政府按照《规划》从湖滨生态带中选出一部分湿地或者生态林地，通过招标的形式将建成的湖滨带或湿地交予企业无偿使用。在具体的建设过程中允许企业将自身的特色和企业文化进行展示，作为其企业文化展示区供特定人员进行参观，同时企业必须按照规定对这些湿地或林地进行日常管理。滇池湖滨生态行政主管部门对企业进行监管、考核。

这种模式的优势在于政府不需要投入资金即可实现生态带的日常管理，企业利用这些土地建成自身的企业文化展示区供人参观，实现广告效应，政府和企业实现双赢。但此种模式企业的自主性较大，并且人流量也会加大，不便于政府部门对湖滨生态带进行统一管理。

(2)“政府-产权流转后的地块-企业管理”。政府通过土地流转，在允许企业合理经营的基础上，将湖滨带内的土地成块交由企业经营管理，企业按照政府湖滨带建设的标准和管理要求对湖滨带进行合理的、有限的开发利用，保证生态带范围内的林木绿化率超过规定的数值（施宗苗，2012）。对滇池湖滨生态建设严格实行事前审查、建中监督、完工验收的管理制度。滇池湖滨生态建设需报主管部门进行技术性审查后，按程序审批。形成“政府主导、企业参与”的共管模式（孔德平等，2011）。

根据调查研究，采用“反租倒包”的形式对湖滨生态带进行日常管理，即为“政府-企业”共同管理的一种主要方式。这种方式不仅是农业产业结构调整的新思路，也为湖滨生态带的管理提供了更多的模式选择。由政府将生态带范围内的土地从当地的农民手中租过来，然后按照制定的规划承包给不同的苗木企业，形成一种“政府主导、企业参与”的共管模式。这种方式可在局部实现生态带的企业外引和市场化运作。这种管理模式不仅给湖滨生态带建设带来较大的社会效益，也产生了一定的经济效益，从而降低政府投资，是一种较优的管理模式，比较适用于半开放式保护区。

2.1.3 市场化运作 滇池沿线湿地资源丰富，主要湿地类型为水塘湿地，湖滨带以林带为主，开发空间较大，在滇池治理“3015行动计划”中提出了建设重点湿地的规划。“政府-开发项目-企业”，政府以滇池周边规划开发项目为平台，引进企业进行开发建设，允许企业对一定范围内的湖滨带进行适度开发，并承担一定区域的管理义务。这种管理模式有利于最大限度地激活湖滨带及湿地的商业价值，将政府管理投入最小化的同时，发挥出较大的社会效益和经济效益，是一种较优的管理模式，适用于开放式保护区。

2.2 做好规划引领，坚持生态保护与开发建设的有机结合

2.2.1 保护滇池生态作为前提 按照即将编制完成的《滇池西岸公园修建性详细规划》，以保护滇池生态为前提，科学利用滇池独特的高原湖泊资源，在保护中发展，在发展中保护，打造环滇池生态圈、文化圈、旅游圈，努力实现人与自然的和谐发展。

2.2.2 划定滇池流域湖滨生态建设核心区域 按照《云南省滇池保护条例》,滇池保护界桩外延100 m（如遇保护界桩在环湖路以外的，以环湖路以内的路缘线为界）以内区域（含草海、外海），是滇池湖滨生态建设的核心区域，也是滇池的生态屏障，该区域以天然湖滨湿地为主，是建设滇池环湖文化、旅游圈的重要基础，严禁建设与生态建设及管护无关的任何项目；滇池保护界桩外延100 m至环湖路以内区域，以建设生态林为主，科学规划，按5%以内开发强度布局生态旅游、文化项目；环湖路以外区域，为滇池湖滨的文化体验区和旅游休闲区，布局高端文化、旅游项目，建设多样性服务设施。

2.3 规范土地的管理和使用

2.3.1 土地管理 严格执行《云南省滇池保护条例》，按照城乡规划、土地规划和生态建设规划，通过土地承包经营权流转、只征不转（一次性补偿）、集体土地征用、国有土地收购等渠道，依法遵规、高效合理地实施滇池湖滨生态建设用地保障和管理。

2.3.2 土地征收 滇池湖滨生态建设所使用的土地，可采用只征不转（一次性补偿）、集体土地征用、国有土地收购等方法进行土地征收，有以下4种方式：①只征不转（一次性补偿)。滇池湖滨生态核心区域土地，由国土部门按“只征不转”申报土地征收手续，各县区（管委会）组织实施土地征收；②片区开发及滇池治理项目土地征收。实施片区开发及滇池治理项目需要征收土地的，按相关程序组织征收；③国有土地（含国有建设用地和国有农用地）收购。按照“房地合一”的原则，采取货币补偿收购，也可按照“土地用途不变、等价”的原则进行土地置换收购；④土地征收后，按现行政策，同步实行农业人口转为城镇人口，与城镇人口享有同等的就业、养老保险、医疗保险、失业保险、低保等权益。

2.3.3 土地使用 滇池湖滨生态核心区范围内的土地，其用途为农用地，只能用于生态建设。此区域内确因滇池保护需要建设的生态建设及管护设施，按规定审批。

2.4 统筹好生态建设与片区开发的关系

建立生态补偿机制，与滇池湖滨开发建设项目相对应的湖滨生态建设和管理，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，采用“项目代征、生态代建、受委托代管”的办法，由项目业主按要求与开发项目一并实施或由项目业主按规定筹资，由区政府组织实施。滇池湖滨生态核心区域生态建设用地，由市（县）级土地储备机构会同相关部门，按照“成街坊、成组团、成片区”的原则，将其纳入滇池湖滨开发项目土地一级开发整理范围，采用只征不转（一次性补偿）的办法，实行征收（一次性补偿），土地所有权归属地方政府，所需资金纳入出让土地收储成本，生态建设列为土地出让条件。对已完成土地出让工作的开发项目，由区政府牵头，会同相关部门与土地受让方协商，通过支付土地租金、生态补偿费等方式，实现滇池湖滨生态建设和管理。在片区开发中，项目业主须将湖滨生态建设（包含但不限于截污治污工程、防浪堤拆除、生态建设、慢行步道建设等市政配套设施）规划与开发项目规划一并报批并同步实施，湖滨生态建设所需资金，由项目业主承担。片区开发前已由市、县（区）实施的湖滨生态建设，其建设成本在片区开发时，应纳入出让土地收储成本。

3 滇池流域湖滨生态补偿机制及政策探索

3.1 建立多渠道、全方位的资金投入保障机制

3.1.1 建立多元化污染治理投入机制 在国家、省、市滇池综合治理投入的同时，争取利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织贷款或赠款等资金参与滇池治理。例如：在生态带范围，允许有滇池保护意识的企事业单位、社会团体作为“滇保参与者”进行广告宣传，可按照60%的内容宣传滇池保护知识，40%的内容宣传参与者企业文化，同时“滇保参与者”需要向主管部门缴纳一定比例的广告宣传费作为滇池湖滨湿地管理资金。

3.1.2 引入市场机制，鼓励多渠道融资 促进苗木展示、湿地科普等具备一定收益能力的项目，形成市场化融资机制，充分调动国内外企业对湿地建设和管理保护投入的积极性。

3.1.3 健全财税体系，建立生态资源补偿机制 探索生态环境保护的补偿方式，建立生产企业超标排污和环境责任事故赔偿的机制（邓明翔，2012）,主要有：①完善水资源费的征收、使用和管理，加大各项资源费使用中用于生态补偿的比重；②规范排污费的征收，针对滇池流域的水污染特征，提高工业企业氮、磷排污费的征收标准。由省政府出台政策，从政府收取的排污费等相关经费中提取一定比例设置滇池治理管理专项资金，用于湿地管理，再由市政府统筹安排，沿湖各县（区）政府具体实施。

3.1.4 加强资金监管 按照《昆明市滇池流域水污染防治“十二五”规划》，资金专款专用，在资金使用过程中严格进行全程监督和检查，对资金的去向、用途、结果、效用进行跟踪，通过第三方监管对资金使用效率进行审计。最后，引入奖惩制度，对达到良性成果的建设管理工作给予奖励，对资金使用失误造成的损失进行责任追究。

3.2 重视科技保障支撑作用

组织跨学科、多领域的科研合作攻关团队，对滇池流域湖滨生态建设关键技术进行联合攻关，将成熟的关键技术和成套技术应用到规划项目和重点工程中，为滇池治理生态建设提供科技支撑。例如：环湖截污治污体系联合运用、水源涵养林保护、草海和外海生态修复、景观水域水质改善、流域水生态功能分区、水环境保护司法创新等（柴培宏等,2010）。

3.3 引入公众监督机制

倡导并使用信息公开与公众参与的手段推进生态湿地建设和管理工作的实施。通过媒体公开、听证会、论证会等形式，听取公众意见，强化社会监督。充分调动环保社团、街道办、专家、老干部参与湿地建设、管理和保护的积极性。聘请环保专家以及离退休老同志，对湿地管理和保护进行督导和咨询。另外，聘任市民担任市民“河长”，参与湿地保护及管理，将其变成全体公民的自觉行动，形成全社会共同推动滇池湿地保护及管理工作的良好社会氛围。

柴培宏,代嫣然,梁威,等.2010.湖滨带生态修复研究进展[J].中国工程科学,12(6):32-35

邓明翔.2012.滇池流域生态补偿机制研究[D].云南财经大学

韩卫敏.2012.城市生态带规划实施政策研究[D].浙江大学

孔德平,白晓华,田军,等.2011.湖滨湿地社区共管的初步探索:以滇池外海南部白鱼河口湿地为例[J].环境科学导论,30(2):42-44

李云驹,许建初,潘剑君.2011.松华坝流域生态补偿标准和效率研究 [J].资源科学,12(12)：2370-2375

施宗苗.2012.加快土地流转增加农民收入：以宁海县土地流转为例 [J].宁波广播电视大学学报,4(1):40-42

Claudio O.Delang,Tse Yuk Ling.2008. Managing wetlands:an ecological economic analysis of the Hong Kong Wetland Park. Eccological Economy,4(4):440-453

GU Lixia, WU Changnian,PU Huimin, et al.2008.Ecosystem services value of wetland in Suzhou Taihu Lake. Ecological Economics,4(4):349-355

Policy Studies for the Development of Lakeside Ecological Zone of Dianchi Lake

WANG Ting-Ting1WANG He-Song2
(1 Kunming University, Kunming 650214; 2 Xishan District Water Bureau, Kunming 650000)

Data collection and field investigations were carried out on development of lakeside ecological zone in Dianchi Lake valley. Based on an analysis of current situation of social economy and ecological environment in Dianchi Lake valley, three models for the management of lakeside ecological zone were explored: government-oriented management, company-oriented management and government - enterprise cooperation. The advantages and disadvantages of each model were also compared. It was recommended that management model be taken according to the actual situation of different types of ecological zones and give full play to the characteristics of each model. Moreover, policies and current situation of ecological compensation in various types of areas in Dianchi Lake valley were analyzed. Proper mechanism and policies for ecological compensation in Dianchi Lake valley were proposed.

Dianchi Lake; Lakeside ecological zone; Wetland; Management model; Management mechanism; Ecological compensation; Sustainable development

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.02.11

2014-12-23

昆明学院2014年校级B类课题（XJL13003）、云南省教育厅2014年课题（2014C099Y）

王婷婷，(1982-)，女，汉族，讲师，硕士，研究方向：景观生态规划与设计。E-mail：41975 5079@qq.com