湿票制度：红线保护下的基建占用湿地管理

2015-12-20田富强刘鸿明西安文理学院经济管理学院陕西西安710065

湿地科学与管理 2015年1期

田富强刘鸿明（西安文理学院经济管理学院，陕西西安710065）

湿票制度：红线保护下的基建占用湿地管理

田富强刘鸿明（西安文理学院经济管理学院，陕西西安710065）

基建占用减少了湿地面积。为保护湿地红线，借鉴地票思想，建立湿票制度，解决基建占用湿地的合法性和占补平衡问题。规定先补后占、占补平衡，湿票总量不能超过最高限量。一是给基建占用湿地提供合法平台，纳入有序管理；二是湿票资金激励新建湿地，增加湿地供给；三是适度调高湿地生态补偿费，提高湿票价格，控制基建占用湿地总需求。湿票制度杜绝基建非法无序占用湿地，增加供给，抑制需求，实现占补平衡，稳定湿地生态。可在完善制度体系的基础上，试点并推广湿票制度。

湿票制度；占补平衡；湿地红线；基建占用；湿地保护

湿地是国家生态安全的重要组成部分和经济社会可持续发展的重要基础（广东省林业局，2010)。全国湿地面积5 360.26万hm2，占国土面积的5.58%（严冰，2014)。我国初步形成较完善的湿地保护体系（广东省林业局，2010)。但近10年来，湿地面积减少8.82%（严冰，2014)。湿地数量与质量下降的趋势仍在继续（广东省林业局，2010)，基建占用成为湿地减少的主要威胁。2014年1月13日，《推进生态文明建设规划纲要》划定湿地保护红线（严冰，2014)，实行最严格的湿地保护制度(李玉梅，2014)。目前尚难完全禁止湿地资源开发利用（彭有轩等，2011)，仅靠打击保护湿地远远不够。在湿地红线研究的基础上(但新球，2014)，借鉴地票制度创新(田富强，2011；2012 a；2012 b)的思路，发展出解决基建占用湿地的湿票制度。

1 湿票制度的基本理论

1.1 湿票制度的概念

湿票制度通过占补平衡、先补后占，解决基建占用湿地问题。基建占用湿地前，新建等面积的湿地作为补偿。新建湿地质量符合要求的，由湿地管理部门会同土地管理部门严格验收；腾出建设用地指标，由国土部门发给等面积建设用地指标凭证，即湿票；包括实物与指标交易：实物交易指湿地使用权或承包经营权交易，指标交易即湿票交易(罗永亮，2010) (图1)。

1.2 湿票形成过程及价格

图1 湿票制度思路

湿票的形成是一份用地指标，以A、B两块湿地为中介，经3个环节（A新建为湿地；A补偿B的湿地指标；B湿地被基建占用），在4种用途(闲置土地、新建湿地、基建占用湿地与建设用地)之间流转的过程（李南洁，2013）（图2）。

湿票价格有两种表现。一是在湿票制度内部的价格。湿地未减少，生态价值未变。湿票价格表现为闲置土地转化为建设用地的收益（李南洁，2013)。

湿票价格（1）=湿票制度内部的湿票价格=闲置土地转化为建设用地的收益=建设用地价格-闲置土地价格≈建设用地价格（假定：闲置土地价格≈0)。

二是与湿票制度实施前后相比较的价格。实施前，也存在基建占用：基建占用增加的是建设用地价值，减少的是湿地的生态价值。实施后，建设用地占用情况和价格未变，恢复了湿地面积和生态价值。湿票价格表现为闲置土地转化为湿地的生态价值增长。

湿票价格(2)=与湿票制度实施前相比的湿票价格=湿地生态价值-闲置土地价格≈湿地生态价值（假定：闲置土地价格≈0）

1.3 湿票制度的意义

湿票制度的有序管理，可减少基建占用湿地，激励新建湿地，降低湿地红线保护成本。通过湿票价格，提高基建占用湿地成本：湿地利用成本=湿票价格+占用湿地的其他成本。如果购买湿票后，湿地利用成本高于占用其他土地的成本：湿票价格+占用湿地的其他成本＞占用其他土地的成本，基建主体可能放弃占用湿地。只有在下列情况下，基建主体才认为占用湿地划算：湿地利用成本≤占用其他土地的成本。

图2 湿票形成过程及其价格

1.4 湿票与地票制度比较

湿票与地票制度统筹发展，严格执行红线制度，先补后占，占补平衡，扩大要素流动的组合区域（杨继瑞等，2011)。湿票比地票生态价值高（李南洁，2013)。地票制度尽可能增加建设用地，湿票制度尽可能减少湿地占用；地票制度统筹城乡发展，湿票制度统筹生态与经济；地票制度确保1.2亿hm2(18亿亩)耕地，湿票制度确保5 333.38 hm2(8亿亩)湿地；在土地管理部门的基础上，湿票制度的验收部门增加了湿地管理部门；地票制度是与建设用地指标增减挂钩，湿票制度是与湿地指标增减挂钩(表1）。

2 湿票制度的运行体系设计

2.1 湿地总量控制与占补平衡制度体系

湿地总量控制以湿地红线为核心，占补平衡，先补后占。湿地管理部门要建立湿票交易中心，制定《湿地面积占补平衡的相关规定》与《湿票制度暂行办法》，确定湿票交易的组织管理、交易平台与相关规范（图3）。湿票交易中心要提供交易信息，维护交易秩序，保护交易者利益，保证公平交易，解决交易争端；管好交易资金，确保及时到位。

2.2 湿票制度的交易条件与主体

红线内的湿地资源可以适度、科学、合理的开发利用，开发利用有一定的条件和相应的制度规范，要明确利用湿地的范围、时间、强度和方法，严格限定在湿地生态系统可承载的范围内（严冰，2014）。建立新造湿地的验收标准、湿票交易规则与湿票使用制度（图4）。

湿票主体有政府主管部门（新建湿地的专业机构)、农村集体经济组织、农村闲置土地使用权人、湿票持有人。湿地新建工作由区县政府湿地管理部门监督，由土地管理机构组织实施，负责本行政区域内年度土地开发管理与新建湿地计划的实施，承办土地开发管理与新建项目的论证、申报、测绘、施工发包、质量监督和项目库建设、档案管理等工作；编制湿地面积增减挂钩专项规划，申请验收，验收确认并核发湿地面积增减挂钩指标凭证。湿地增减指标交易后转让给湿票持有人（罗永亮，2010)。

表1 湿票制度与地票制度比较

图3 湿地占补平衡制度体系

图4 湿票制度体系

2.3 湿票运行程序

湿票运行有4个环节。

1）新建湿地。专业规划闲置土地并新建为湿地。

2）验收湿地。经湿地管理部门与土地管理部门严格验收，符合湿地建设标准，由土地行政主管部门向土地使用权人发给湿票。新建湿地纳入红线管理，受湿地管理部门监督。

3）交易湿票。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价，购买湿票。制定统一的湿地增减挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。收益除缴纳少量税费外，绝大部分归新建者所有。湿地的承包经营权交易收益，全部归新建湿地者所有。农村集体经济组织获得的收益，主要用于新建湿地的可持续维护。

4）使用湿票。湿票在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地。征为国有土地后，通过法定程序，取得城市土地使用权（罗永亮，2010）。

3 湿票制度的挑战与对策

3.1 建立湿票生态环境保护评估制度

湿地面积增减对环境的影响比耕地大，基建占用会破坏湿地生态系统的稳定性。为尽可能减少湿地增减频次与湿票交易量，可建立湿票生态环境保护评估制度，评估湿票交易对湿地生态的影响。基建占用湿地可分4类：

1）A类是理想状态。禁止基建占用湿地，实践中也没有占用湿地。湿地生态未受影响，生态指数最高，LA=100。

2）B类是目前的状态，尚未实施湿票制度。禁止基建占用湿地，实践中却存在基建占用。湿地生态指数（LB）较A类下降，下降部分用基建占用湿地面积（SB）占湿地总面积（SZ）的比率计算：

3）C类是建立湿票制度后的占补平衡状态。此时基建占用湿地面积（SC）等于B类基建占用湿地面积（SB）：SC=SB。C类湿地生态指数（LC）高于B类（LB），低于A类（LA），湿票制度（C类）较目前（B类）改善了生态环境：

4）D 类也是建立湿票制度后的占补平衡状态。与C类不同，D 类基建占用湿地面积（SD）大于B类（SB):SD＞SB；同理，也大于C类（SC)：SD＞SC。D 类湿地生态指数（LD）低于C类（LC）：

下面比较B、D 两类的生态指数：B类基建占用湿地，而没有补偿等面积湿地，造成生态损害；假定减少单位面积湿地的生态衰减指数是a1；D 类基建占用湿地，并补偿等面积湿地，会在湿地置换中，对生态造成扰动和损害，假定置换单位面积湿地的生态衰减指数是a2。B类湿地生态指数（LB）与D 类(LD)分别为：

湿票制度要确保湿地总面积不减少，更要确保生态质量不下降。作为湿票制度的生态保护红线，LB必须不大于LD，即：

3.2 确定湿票最高限量

湿票制度不能为了增加建设用地指标，而鼓励大量占用湿地。为适应环境承载力（彭有轩等，2011），必须控制湿票总量。根据湿票生态红线（LD≥LB），计算湿票的最高限量：a2SD≤a1SB。可根据LB=100-SB/SZ*100；LB=100-a1SB，计算a1的取值：a1=1/SZ*100。不同区域占用或新建湿地，a2的取值并不一致。SB可根据历史资料计算。在a1、a2、SB已知的情况下：SD≤a1SB/a2，为保护生态环境稳定，湿票总量不能超过最高限量SD（SD=a1SB/a2）。

3.3 价格调控需求总量

湿票价格要确保新建湿地主体的利益，减少湿地占用，保护生态环境。为控制湿票总量，可采用价格杠杆，调控湿票需求，使需求不高于最高限量：湿票需求总量≤湿票最高限量。必须使湿票平均价格不低于湿票需求总量等于湿票最高限量时的价格：确保生态稳定的湿票平均价格≥湿票需求总量等于湿票最高限量时的价格。湿票基准交易价格除包括湿地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费外，还要增加湿地生态补偿费：湿票基准交易价格=湿地开垦费+新增建设用地土地有偿使用费+湿地生态补偿费。湿票需求超过最高限量时，可适度调高湿地生态补偿费，抑制过度需求。

3.4 保障新建湿地质量与数量

3.4.1 保障新建湿地质量建立新建湿地的质量标准，提高湿地管理部门在验收中的地位。由湿地管理部门科学设计验收流程，建立验收技术标准，湿地管理部门组织的相关专家签字同意后，才能通过验收。

3.4.2 保障新建湿地数量湿票供给存在挑战。首先，新建湿地手续复杂。需要编制湿地增减挂钩专项规划，申请新建湿地、申请验收，确认核发湿地挂钩指标凭证，审批决策手续复杂，影响新建湿地的积极性，应简化手续。其次，湿票利益分配机制。湿票转让成交价减去新建湿地成本，是湿票的净收益。湿票转让成交价，一部分支付新建成本，一部分对原有土地上的居民给予补偿，结余由政府建立湿地保护基金。应充分体现新建成本，提高对价和交易市场的活跃性，使湿票带动湿地红线保护。第三，可供新建湿地的土地有限。解决的思路有两种。一是在闲置土地上新建湿地的权利可以交易，持有新建湿地权的，可在交易所公开拍卖转让，受让人可以通过集约化、专业化的管理组织，对零散地块进行整合，集中利用，提高资源的配置效率。二是增加拟新建湿地用地的可冲抵项目，提高费用标准（罗永亮，2010）。

3.5 湿票制度的损益与试点

3.5.1 湿票制度主体的损益湿地管理部门为供（新建湿地者）、需（基建占用者）双方提供交易平台。通过增加供给，控制需求，实现供需平衡。基建方合法占用湿地，保护湿地红线（图5）。

基建占用方支付资金，利益小于损失；其他主体的利益均大于损失：政府付出制度建设维护成本，保护湿地红线；居民环境改善；新建湿地者支付的建设成本获得补偿（表2）。湿票制度收益高、成本低。

3.5.2 湿票制度试点与推广国务院可出台《关于推进湿地红线保护的意见》，批准湿地管理工作规范的省区试点湿票制度，在确保主体功能区湿地总量不减少、用途不改变、质量有提高的基础上，稳步开展湿地增减挂钩试点。国家林业总局牵头，会同国土资源部等部门，制定《湿地增减挂钩试点管理办法》，试点省区可制定《湿地指标交易管理暂行办法》，挂牌成立省级湿地指标交易中心（罗永亮，2010）。在试点基础上，逐步推广湿票制度，使市场成为湿地资源配置的主要方式。

图5 湿票制度的主要利益方

但新球，鲍达明，但维宇，等．2014．湿地红线的确定与管理[J]．中南林业调查规划，33(1)：61-66

广东省林业局，广东省林业调查规划院．2010．广东省湿地保护工程实施规划(2011-2015年)（初稿)

李南洁．2013．地票价格探析：基于耕地价格的思考[J]．西部论坛，23（3)：7-11

李玉梅．2014．加快林业治理体系和治理能力现代化-访国家林业局局长赵树丛．光明网．http：//theory．gmw．cn/2014-08/11/content_12464769．htm

罗永亮．2010．地票交易．http：//baike．sogou．com/v10400896．htm．

彭有轩，刘华，熊汉锋．2011．梁子湖湿地保护与产业发展探析[J]．湿地科学，9(4)：382-386

田富强．2011．试析耕票制度与有效遏制耕地季节性抛荒[J]．农业现代化研究，32(5)：611-614

田富强．2012a．粮食安全保障能力与建设用地指标挂钩及地方政府的责任[J]．农业现代化研究，33(5)：518-522

田富强．2 0 1 2 b．土地城市化与农村人口城市化挂钩试析[J]．浙江农业学报，24(3)：523-527．

严冰．2014．中国划定8亿亩湿地保护红线．人民网，http：//scitech．people．com．cn/n/2014/0114/c1007-24109215．html

杨继瑞，汪锐，马永坤．2011．统筹城乡实践的重庆“地票”交易创新探索[J]．中国农村经济，27(11)：4-9

The Wetland Ticke System: Redline Protected Wetland Management of Infrastructural Occupation

TIAN Fu-Qiang LIU Hong-Ming (School of Economics and Management, Xi'an University, Xi'an 710065, Shaanxi )

Infrastructural occupation is reducing wetland area. In order to protect the wetland area above the red line, a wetland ticket system was established following the idea of landticket to balance the infrastructure development and conservation of wetland area. The system requires compensation before developing the infrastructure, and balance between development and compensation. The total wetland ticket cannot exceed the maximum limit, i.e. the red line. The advantages of this system include: 1) Providing a legal platform for infrastructure development, achieving an orderly wetland management; 2) Compensation fund collected from wetland ticket system can be used for new wetland construction, increasing the supply of more wetlands; 3) Appropriate increase of compensation through improving wetland ticket prices can control the total demand for wetland infrastructure development. The wetland ticket system can prevent illegal disorderly occupation of wetlands by infrastructure development, and increase supply of wetland, as well as control the demand for infrastructure development, and achieve a balance between the two, therefore, stabilizing wetland ecosystem. It was suggested that the system be applied on a wider basis after further improvement.

Wetland ticket system, Compensation, Wetland red line; Infrastructure development, Wetland