论"养老服务事业"和"养老服务产业"的共同发展

• 南京大学政府管理学院 林闽钢

论"养老服务事业"和"养老服务产业"的共同发展

• 南京大学政府管理学院 林闽钢

我国进入人口老龄化的加速发展阶段，人口老龄化已成为基本国情，大力发展养老服务业已成为全社会的共识。近年来，特别是随着“深度老龄化”阶段提前来临，养老服务领域凸显的是中国庞大和多样的养老服务需求，而各种养老方式的服务供给都存在巨大的缺口，养老服务供给不足和质量不高问题已成为制约我国社会服务发展的“短板”，短板效应逐渐显现，因此，迫切需要大力推进我国养老服务业的发展。

一、养老服务"事业"和"产业"构成了养老服务业的"一体两翼"

从发达国家的经验来看，养老服务业既是服务全体老年群体的社会事业，又是国家经济发展的朝阳产业，养老服务业具有事业和产业的双重内涵。养老服务事业一般是指国家和社会为保障老年人口的基本生活需求，为实现老有所养、老有所乐的目标，所采取的组织体系、系统活动和社会措施的总和，这些组织和活动以公共财政为支撑，以公益性为出发点和目的。养老服务产业则是指从事养老服务商品和服务的经营性行业并由此开展的经营性活动，经营性活动主要以营利性为目的，由商业运作获取经济效益。同时，从养老服务“事业”和“产业”管理运行来看，养老服务事业通常偏向于行政化运作，政府部门负责规划；养老服务产业则是由市场化运作，公司化管理，由市场来优化配置资源。因此，养老服务“事业”和“产业”是相互独立存在的不同形态。

“十二五”期间，我国养老服务事业获得快速发展，养老基础设施投入大幅度增加，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系加快形成，基本养老服务的供给能力得到明显提升。但另一方面，养老服务产业发展则处在起步阶段，存在养老服务市场发育不足，产业盈利模式模糊，产业发展聚集度不高等问题，养老服务产业发展明显滞后，出现了养老服务“事业”和“产业”不平衡发展格局，这直接影响到我国养老服务业全面和快速的发展。

随着我国全面建成小康社会，老年群体经济实力会更强，加上消费观念的不断更新，对有质量的养老生活会有更多的期待，养老服务产业由此将会进入发展的黄金时期。因此，在目前大力促进养老服务业发展中，要深刻认识到养老服务“事业”和“产业”是相互支撑、不可分割的关系，要谋全局战略，实现共同发展，促进养老服务“事业”和“产业”的“一体两翼”发展的新格局。

二、养老服务"事业"是"产业"的基础，而养老服务"产业"则能带动"事业"的发展

养老服务事业能够为养老服务产业提供良好的发展基础。养老服务事业的主要对象为：一是托底服务对象。主要是指政府通过提供的“供养服务”，对象为农村“五保老人”、城镇“三无老人”、国家政策规定的优抚对象以及经济困难老人、失能失智失独等特殊老年人。二是基本需求服务对象。主要是指以廉价服务方式提供给的大多数老年人。而养老服务产业除满足社会上少部分老年人的高端和个性化养老服务需求之外，养老服务产业最主要的消费者，还是广大的老年人。养老服务的“事业”和“产业”主要对象是重合和一致的。

养老服务事业的发展能保障提供全体老年人的基本养老服务，帮助老年人应对和解决养老风险预期，促进老年人的消费。一方面能够在满足广大老年群体的基本养老服务需求的同时，促进老年群体消费能力的提高和消费观念的更新，从而激发他们产生高端和个性化养老服务需求；另一方面，在满足广大老年群体的基本养老服务需求的同时，可以带动以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务产业的发展。因此，养老服务的“事业”是“产业”的基础，这种基础性作用体现在培育了老年人的消费市场，提升了老年群体的消费能力，促进老年群体的消费观念的改变。

当然，随着养老服务产业的快速发展，社会资本的大量进入，包括私营企业在内的多种经营方式进入养老服务领域，将会繁荣养老服务市场。不同经营模式的进入为整个行业引进了多元化的管理模式，在为行业引入市场竞争机制的同时也为整个行业注入了活力，增加了全社会养老服务的供给量，为全社会老年群体提供了更多的选择，不断推动养老服务产业服务质量的提升和服务价格的降低。

总之，由于我国长期实行养老服务事业为主的发展方针，现在发展养老服务产业，是在养老服务事业的基础上起步，需要划清事业与产业的界限，不能都推向产业。在这个意义上，要进一步厘清养老服务“事业”和“产业”的边界，坚持以事业为基础，以事业促产业，以产业带事业，不断满足日益增长的基本养老服务需求和个性化养老服务需要，让老年人颐养天年，共享国家经济社会发展的成果。

三、养老服务"事业"和"产业"的属性各不相同，需要吸取教育和医疗服务产业化的教训，实现养老服务"事业"和"产业"的"两轮驱动"发展

公益性是养老服务事业的根本属性，而营利性是养老服务产业的根本属性，公益性和营利性需要在养老服务业大发展中统一起来。

强调养老服务事业的公益性，这是由其服务的特殊性所决定的。基本养老服务产品具有公共产品与准公共产品的性质，具有外部性效益。同时，养老服务的提供直接关系到国民的生活，而养老保障是每一个人的基本权利。从这个角度，国家应该保证国民能够享有基本的、所需的养老服务。但由于养老服务的公共产品和效益外部性特征，决定这种服务在提供中的市场失灵，即市场会由于公共产品无法排他、无法收回成本而不予提供，也会由于效益外部性导致市场提供数量的不足，最终影响国民获得所需服务。因此，需要政府予以干预，在养老服务提供中不以营利为目的，而以公共享有为目的。

养老服务事业公益性的特点。第一，公共享有。养老服务事业不是个人利益，也不是个人利益的简单叠加，而是为社会全体成员提供基本的养老服务，这种基本的养老服务是大多数成员共享不能被分割的利益。第二，非营利。在养老服务事业中，养老服务提供机构不以营利为目的。第三，优先保障。当社会养老服务提供机构的公共利益与其他非公共利益发生冲突时，公共利益应该获得优先保障。

养老服务事业公益性的实现主要包括两个主要方面：一是指基本养老服务的可及性；二是指基本养老服务的可得性。其中，可及性是指城乡老年人能够很方便的老有所养，其主要内容包括范围可及性和距离可及性两个方面，范围可及性是指基本的养老服务在范围上要覆盖城乡全体老年人；距离可及性是指老年人到达养老服务机构的方便程度或社区服务机构到达养老家庭的方便程度，即解决养老服务“难”的问题。可得性指的是城乡老年人能够以无偿或低廉的方式获得养老服务，也就是解决养老服务“贵”的问题。

养老服务产业的营利性特点也非常突出。经济效益是养老服务产业生存和发展的基础，养老服务产业经济效益不仅限于养老服务的经济效果，还应包括养老服务效率和机构成本管理等方面的内容。

因此，在养老服务业发展中，公益性和营利性两者具有不可分割的内在联系，既互相促进，又互相影响。公益性是营利性的基础，社会效益是经济效益的重要条件。公益性所体现出的社会效益好，老年群体的信任度就高，养老服务消费对象就会多，必将带来经济效益的增长，实现公益性和营利性的统一。反之，经济效益好，通过加快养老服务业发展及提高服务水平，又能有效提高养老服务业的社会效益。

当前，是养老服务“事业”和“产业”发展的关键时期，要特别注意吸取教育和医疗服务产业化的教训，消除教育和医疗服务产业化的弊病。教育和医疗服务产业化的主要问题，是夸大了教育和医疗服务的产业属性，转移了政府发展教育和医疗服务的首要责任，将基础教育建设的责任和基本医疗服务供给的责任转移到个人和社会，对教育和医疗服务发展的规模、速度、经济效益的追求，压倒了对教育和医疗服务公平、质量和品质的关注。公办学校和公立医院通过“改制”实行高收费和变相收费，改变义务教育和公办学校的公益性、改变基本医疗服务的公益性等种种营利行为，扭曲了学校的教育功能和医院的服务功能。对经济效益的片面追求，损害了教育和医疗服务的质量和内在品质，致使教育和医疗服务成为广大群众强烈不满的问题领域。

总之，在促进养老服务业大发展中，一方面，必须坚持事业和产业“两轮驱动”发展战略，从而化解公益性和营利性的对立，实现社会效益和经济效益的统一。另一方面，还需要防范“产业化”可能带来的冲击，维护养老服务业的健康发展。

四、在促进养老服务"事业"和"产业"共同发展中，关键是处理好政府和市场的定位。

从世界各国来看，养老服务事业通常由政府发挥主导作用，同时积极发挥市场机制的作用。而养老服务产业通常由市场发挥主导作用，政府则发挥市场引导、监管等多方面的作用。

在我国大力养老服务事业过程中，必要坚持政府主导、市场运作。政府重点加强制度、规划、筹资、监管等方面职责，形成政策引导、财政扶持、多方参与、市场运作的良性发展机制，避免形成政府大包大揽、养人养机构的低效率模式。

而养老服务产业要真正成为朝阳产业，成为服务业的新亮点，成为经济发展的新引擎，则需要政府、市场等方面的共同努力，市场要发挥主体作用。从我国当前养老服务产业发展的现状出发，政府培育、引导和监督作用会更明显，需要以养老服务产业发展存在的问题为导向，政府和市场互为补充，形成推动发展的合力。

第一，围绕养老服务业市场发育问题，建立健全养老服务市场机制。当前，我国养老服务产业还处在发育期，还没有形成公平有序、竞争完全的市场，政府要建立养老服务产业的市场准入制度，建立行业标准和规范，鼓励创新加强知识产权保护，加强产品和服务的质量监督。要发挥养老服务产业行业组织的作用，加强行业自律，建立行业诚信体系，促进从事养老服务产业的企业、机构和社会组织依法守信经营，形成良好的社会声誉和市场环境，推进养老服务产业的健康有序发展。

第二，以解决养老服务产业盈利模式模糊问题为突破口，引导社会资本积极性投入和参与发展。养老服务产业属于微利产业，具有投入大、利润低、风险高、投资回收期长等特点，对社会资本吸引力不强。已进入该行业的，积累资本再投入的能力也有限。逐利是资本的天性，目前民办养老机构多登记为非营利组织，现行制度规定不允许其进行利润分红，获取的少量利润要继续投向机构建设，对以追求利润为目的的民间资本就失去了吸引力。按照当前政策，社会资本投资养老机构可以选择非营利性质（在民政部门注册为民办非企业法人）或者营利性质（在工商部门注册为企业）。但在实际上，很多社会资本注册非营利机构，并不是真正放弃资本追求利润的动机，而是为了争取优惠政策而采取的“政策套利”行为。

因此，为了改变这种现状，需要制定养老服务产业发展指导目录，引导和扶持企业开发和生产门类齐全、品种多样、经济适用的老年用品和服务产品。重点引导发展养老护理、康复保健、社区服务和老年特殊用品等产业。积极发挥财政杠杆作用，设立养老产业发展引导资金，制定出台“补、贴、奖”等组合政策，帮助解决企业和个人所关注的产出效益低、投资回收期长、初始融资难等实际问题，撬动社会资本的投入。

第三，解决产业发展集聚度不高的问题，实现养老服务产业化。目前，养老服务市场处于自然发育状态，产业发展的市场、政策机制均未形成。已形成的养老服务市场主要集中在住和吃方面，而针对老年人的护理保健、老年旅游、养老理财、商业保险、养老产品研发等大多仍处在探索之中，老年用品研发、生产和销售较少，没有形成规模的专门老年用品市场，养老服务产业链尚未形成。养老产业市场潜在需求庞大，实际需求转化不足，亟需政府培育和引导。

因此，需要通过多部门出台有关发展政策，鼓励建设一批休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务等养老基地，吸引上下游企业聚集；鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，着力培育一批大型龙头企业和知名品牌。扶持中小型养老服务企业连锁经营。推进养老服务科技创新，以虚拟养老社区建设为依托，利用现代互联网、物联网等技术，创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设科技养老服务平台，开发老年家庭医疗监测和传感系统，为老年人提供居家生活、医疗保健、紧急救助等方面远程监护服务，推进医养结合的开展。