马鞍山市开发园区体制机制深化改革的路径探讨

胡万蓉， 洪绍明

(1．马鞍山市委党校 网络教育部,安徽 马鞍山 243000；2.马鞍山市经济学会, 安徽 马鞍山 243000)



马鞍山市开发园区体制机制深化改革的路径探讨

胡万蓉1， 洪绍明2

(1．马鞍山市委党校 网络教育部,安徽 马鞍山 243000；2.马鞍山市经济学会, 安徽 马鞍山 243000)

马鞍山市开发园区基本上都采用“园企合一”的管理模式，在该模式下各园区积极创新了一些内部运行机制。现行园区体制机制在授权范围与职责要求、管理体制与发展形势、运行机制与角色定位等方面存在不相适应的问题。在当前发展机遇和挑战并存的环境下，要通过创新园区管理体制、运营机制、用人制度等路径，激发园区活力，发挥园区的引擎作用。

马鞍山市；开发园区；管理体制机制；改革创新

自20世纪80年代初我国第一批开发园区的设立开始，园区经济建设功能就担当着我国经济发展的支撑引擎，体制改革也承载了政治体制局部改革的创新使命。经过30多年的发展，在经济新常态发展新形势下，园区体制机制矛盾逐渐凸显出来。当前，如何解决园区机制矛盾，创新园区体制改革，激发园区活力成为迫在眉睫的工作，只有解决好园区体制机制问题，才能让园区真正成为促进社会繁荣、增强区域经济的重要动力引擎。[1]

目前，马鞍山市经批准设立的省级以上开发园区(含筹建)11个，其中国家级2个，省级9个。马鞍山市各开发园区发展迅速，已成为地方经济发展的催化器和城市建设的加速器。2014年建成区面积达70.23平方公里，园区财政收入占全市比重由2010年的13%增长到2014年的29.4%。在经济发展新常态下，马鞍山能不能开拓新局面，继续走在安徽省前列，关键取决于开发园区的经济建设引领作用，取决于开发园区管理体制改革的成效。

一、马鞍山市园区体制机制现状

目前马鞍山市11个省级以上开发园区基本上都采用“园企合一”的管理模式，设立园区管委会，管委会系市政府或同级县区政府派出机构。近两年，在推进“产城一体化”工作进程中，也在部分发展成熟的园区试行了区镇合一的管理体制，如马鞍山经济开发区托管银塘镇，慈湖高新区托管慈湖街道等，将园区属地乡镇和街道承担的事项授权园区管理，提高管理效能。

在“园企合一”的管理体制模式下，各园区也积极创新了一些内部运行机制。目前各园区管委会存在副厅、正处和副处三种不同的级别机构建制。马鞍山经济开发区、慈湖高新区按副厅建制设立，县区开发区管委会负责人均担任同级党委常委，县区政府领导与管委会领导之间基本无交叉任职。各园区二级机构设立均以招商、财政、规划建设为主，土地、环保、征迁、经贸发展、安全生产、人事等部门为辅，工商、税务等直属职能部门在部分开发园区设立了二级机构。各园区管委会内部机构人员身份多样，园区的职能部门负责人大多数由公务员任职，目前“非公”普通工作人员居多，他们均采用“参公”待遇或劳务代理方式聘用。

二、马鞍山市园区体制机制存在的问题

一是授权范围与职责要求不相适应。开发园区是政府派出机构，园区管委会不是一级政府机构，没有明确的法律地位，在行政序列中只能通过授权或放权行使行政职能。各园区管委会的审批权大多依托各管委会领导的“能量”，园区协调很多依靠各管委会领导的“能力”。根据调查，尽管园区可以实行“一体化管理、封闭式运行”，但是很多经济功能和行政服务功能权限没有真正下放，或者不能真正“落地”园区，还必须依托所在地政府及职能部门办理，开发园区只是停留在材料的交转办上，成了“二传手”，服务水平和办事效率不高。同时，由于土地、质监、环保、税务等垂直管理部门授权不充分或未授权，各开发区为协调方便，均设置了二级协调机构，但机构重叠，制约开发园区管委会管理体制的精干高效优势。

二是管理体制与发展形势不相适应。目前各园区采用的是“园企合一”的管理模式，在运行机制不规范的创园初期，园区的主要任务是运用优惠政策和特殊化服务来招商引资，园区管委会扮演着准政府的角色，较多地运用行政干预手段，这种管理模式效率很高，招商亲商效果明显，为促进园区初创建设发挥了体制效应。随着招商政策形势的变化，目前更多的是运用产业配套和服务策略招商，同时各园区业已逐步发展成熟，工作重心转变为既要千方百计地招商引资，又要费尽心思服务好园区企业，所以这种园区管委会“事无巨细、大包大揽”的管理体制已不能适应新形势下园区招商工作和园区企业服务的要求，“小政府大服务”的架构设计在实际运行中难免会出现“捉襟见肘”和“顾此失彼”的现象。

三是运行机制与角色定位不相适应。各园区成立之初，园区管委会角色定位是以经济建设为主，这种“园企合一”的精简高效管理机制可以满足角色定位要求。随着“产城一体化”建设发展，园区功能定位已发生质的变化，既要履行开发园区发展经济建设功能，又要履行园区社会管理职能，行政化趋势越来越明显，各园区出现了向传统政府机构回归现象，机构设置庞杂、职能配置齐全，用工越来越多，效率越来越低。很多园区机构膨胀，分工过细，同时内部岗位争级别，人员拼待遇，失去初创时期的创业锐气，滋生了官僚习气，违背了园区管理体制精简设置的初衷，失去了管委会机制设计高效运作本意。

三、马鞍山市园区体制机制改革的形势环境

一是园区发展动力不足。经过多年的建设和发展，马鞍山市各开发园区综合实力显著提升，推动了产业集聚，优化了经济结构，带动了城镇化建设，增加了就业机会，扩大了对外开放。同时我们也应清醒地认识到，开发园区转型升级的形势十分紧迫，园区进一步发展的动力不足，致使我市开发园区主要经济指标在全省的位次不断下滑，经营(销售)收入2012年1 340.1亿元位居全省第4位，2014年1 805.2亿元下滑至全省第6位；固定投资总额2012年503.8亿元位居全省第3位，2014年604.7亿元下滑至全省第5位；财政收入2012年67.1亿元位居全省第3位，2014年68.7亿元下滑至全省第7位。

二是园区竞争弱势凸显。马鞍山市地处安徽省内合肥市、芜湖市两大中心之间，并与长三角五个城市接壤。随着马鞍山长江大桥开通，宁安高铁正式通车，受周边强势城市“极化效应”的负面影响，马鞍山市资源优势明显弱化，竞争弱势更加凸显，受到“同城效应”挤压的开发园区，正面临着新的更大的挑战。近几年，马鞍山开发园区与省内合肥市、芜湖市以及近邻南京市相比，发展速度明显下降，差距明显拉大。

三是产业转型难度较大。近两年，随着国家经济“三期叠加”效应影响，要素成本持续上升，马鞍山市开发园区钢铁、建材、金属制品及机械加工等传统主导产业优势不断弱化，经济下行的压力增大。同时钢铁制造和资源加工在园区产业结构中占比较高,产业升级压力长期存在，转型升级进程缓慢，战略新兴产业培育尚未突破。

四是政策基础综合优势明显。一方面从国家政策导向来看，面对世界经济复苏艰难、经济运行下行压力较大、传统行业产能过剩等形势，国家陆续出台了一系列稳增长、调结构的改革措施，例如财税方面，实施“营改增”扩围，对我市园区加快推进传统骨干企业主辅分离、大力发展生产性服务业集聚区十分有利；另一方面《安徽省“十二五”开发区规划纲要》对园区体制创新提出了明确指导意见。马鞍山长期以来坚持经济、社会、生态、文化协调发展，城乡居民收入稳居全省第一，总体发展质量水平较好。同时马鞍山开发园区经过近几年的升级发展，已成为招商引资的主平台、集约用地的示范区、经济发展的重要增长极。

综上分析，未来马鞍山市开发园区的发展是机遇和挑战并存。因此，开发园区既要增强忧患意识和危机意识，更要坚定信心未雨绸缪，通过创新园区体制机制，提升竞争实力，增强园区二次创业的动力和新一轮经济增长着力点。

四、创新马鞍山市园区体制机制改革的路径

一个国家或地区高新技术产业发展状况，取决于管理制度的创新。[2]因此，马鞍山市创新园区管理体制机制是保持园区活力、发挥引擎作用的关键重点。

根据制度在资源配置中作用，在经济发展新常态形势下，园区向市场主导方向发展是大势所趋。处于创业初期的马鞍山市开发园区，应采用“政企合一”的体制模式，管委会兼具开发管理与开发运营双重职责，可以充分发挥“小机构大服务”的体制效应。发展较为成熟的开发园区，应采用“园企合作”的体制模式，管委会负责政策制定，开发公司承担建设经营。这种模式具有经济管理和社会管理职能，同时也可以市场化解决管理效率、服务质量等问题。发展完善的开发园区，应试行“法人机构”的体制模式，即政府通过立法的方式授权园区管理机构，逐步将园区部分行政职能社会化、市场化。法定机构是现代公共管理的重要创新，也是开发园区管理体制契合发展新形势的重要方向。[3-5]

根据发达国家和地区的先进经验，结合马鞍山市开发园区的建设现状和面临难题，笔者对开发园区体制机制改革的路径创新提出如下建议。

一是要创新管理体制和模式。目前我市可根据园区建设现状和发展情况，分类选择适应园区发展阶段、契合园区发展需求的管理模式进行试点探索。如在马鞍山经济开发区率先试行“法人机构”管理体制，在慈湖高新区率先试行“园企合作”的管理体制，后再逐步向其他园区推广。探索安排开发园区与所在行政地区主要负责人交叉任职方式，使园区、行政区的优势得到充分组合，扩大开发园区管理权限，鼓励园区建立权责一致、自主发展的运行体制。面对当前经济形势诸多不利因素，面对园区发展中诸多竞争劣势，我们应积极实行体制、制度创新，形成新的竞争实力和创业活力。

二是要创新运营方式和方法。

根据简机构、全服务、高效率的原则，放权各园区进行内部运行机构改革。一要注重经济建设功能，将优势资源配置给招商部门，对外招商引资推行“一站式服务”，减少审批项目，简化工作程序。二要坚持综合服务原则，内部管理机构“宜统则统”，采用大部制方式设立，扩增管理幅度，压缩管理层次，工作对接不对口，对内管理服务实行“首问负责制”，提高服务效率。三要遵循市场原则，将专业事务交给平台开发公司。利用平台开发公司专业化市场服务的优势，将大量琐碎具体的有关政策落实、行业管理、社会监督等职能移交给开发公司或中介组织进行专业管理，形成符合市场经济规律的园区公司化管理运行机制。

三是要创新用人和选人制度。第一，创新用人制度。开发区管委会除主要领导由政府考察任命外,其余管理人员一律将身份档案封存，实行开发区主要领导负责制，推行全员聘用、竞争上岗、以岗定薪、以绩计酬制度，充分调动开发园区工作人员的积极性。第二，创新选人机制。支持开发园区建立相对优厚的人才引进使用制度，允许开发园区自行聘用金融、贸易、招商等专业高端人才，组建具有国际视野和现代管理的高素质、高水平的园区建设管理团队。

四是要创新考核和激励机制。第一，引入企业绩效管理模式，推行现代管理制度和绩效考核机制, 实行全员岗位目标责任制，健全岗位考评制度，推行动态测评、末位淘汰等用人机制，改进工作作风，不断提高园区管理队伍的素质与水平。第二，优化园区激励机制。除了薪酬待遇政策以外，把开发园区作为培养、锻炼干部的平台，将干部个人发展与园区发展紧紧捆绑在一起，打通开发园区行政人员的交流通道，为有作为、敢担当的园区干部提供晋升空间，不断提高园区行政领导积极性。

[1]邓杨素等.冲破藩篱天地广——以管理体制的改革创新引领园区先行先试[J].广西经济，2014(8):76-81.

[2]吴敬琏.制度重于技术——论发展我国高新技术产业[J].经济社会体制比较,1999(10):17-20.

[3]朱永新．中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津：天津人民出版社，200l.

[4]陈水生.国外法定机构管理模式比较研究[J].学术界，2014(10):111-122.

[5]潘大钦. 世界开发园区管理模式的探索与借鉴[J].国际经济合作, 2010(10):79-83.

(责任编辑 汪继友)

A Probe in Ways of Deepening Reform on Systems and Mechanisms of Development Zone in Ma’anshan

HU Wang-rong1, HONG Shao-ming2

(1. Department of Online Education, Party School of the CPC Ma’anshan Municipal Committee,Ma’anshan 243000, Anhui, China)

“Unification of zones and enterprises” is a management mode that most development zones have adopted in Ma’anshan, and under this mode, development zones actively innovated some internal operation mechanisms. The current systems and mechanisms have problems in developing in a suited way in terms of scope of authority and job requirements, mechanisms and development situation, operation mechanisms and role settings and so forth. Under the context that both challenges and opportunities for development exist, the development zone should be invigorated to play its role as engines through innovating the management systems, operating mechanisms, employment systems and some other ways.

Ma’anshan, development zone, management systems and mechanisms, reform and innovation

2015-09-02

安徽省社会科学创新发展研究课题资助项目(A2015008)

胡万蓉(1973-)，女，安徽马鞍山人，马鞍山市委党校网络教育部讲师,硕士。

F127.9

A

1671-9247(2015)06-0045-03