实施存款保险制度对银行业监管工作的影响

肖鹰+赵安平

2015年5月1日，《存款保险条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国银行监管体制改革又迈出重要一步。《条例》赋予存款保险基金管理机构（以下简称“存款保险机构”）较为全面的监管职能，对未来银行监管工作产生深远影响。

存款保险机构被赋予监管权的背景分析

按照监管职能大小划分，各国存款保险机构可以分为“付款箱”型、“成本最小化”型和“风险最小化”型。其中，“风险最小化”型存款保险机构的监管职能和权限最为宽泛，而“付款箱”型存款保险机构基本不具备监管职能。前者以美国FDIC（联邦存款保险公司）为代表，其不仅负责对存款人进行理赔和机构破产处置，还肩负对特定机构（州立非联储体系银行）的主监管者职能。

理论上，在制度层面赋予存款保险机构监管职权可以和已有的银行监管部门在一定程度上形成“监管竞争”格局，有利于促进监管部门积极有效履职，提高监管规范性和透明度，防止出现监管真空和监管宽容问题，从而有效保护存款人利益。但从国际经验看，只有在一部分银行没有其他部门进行监管并可能产生监管真空的情况下，存款保险机构才会被赋予对特定银行的监管权（如FDIC）。

通过对《条例》的研读我们可以发现，《条例》赋予存款保险机构较为宽泛的监管权（包括规则制定权、非现场评估权、现场核查权、审慎监管措施执行权和破产银行处置权等），这种制度安排反映出社会对我国银行业及银行监管工作两方面“担忧”：一是对利率市场化改革后我国中小商业银行发展前景的担忧，既担心会有一批城商行、农商行和村镇银行在激烈的市场竞争中破产倒闭，又担心新建民营银行经营稳健性和可持续性，希望通过存款保险机构的事前和事中监管维护金融稳定;二是对现有银行监管机构的效能并不充分放心，认为银行监管部门监管偏“软”，在一些重大案件风险隐患的处置上难以杜绝“不愿管、不敢管”现象，对现有银行监管工作有效性存在疑问。

实施存款保险制度对现有银行监管体制的影响

赋予存款保险机构监管权，促进其与现有监管部门形成有益的“监管竞争”，从而健全我国金融安全网提高监管效能，是《条例》出台后社会各界希望看到的良性互动局面。但实施存款保险制度对现有银行监管体制的影响应当受到足够重视。

监管边界不清可能降低监管权威。《条例》赋予存款保险机构多项监管职责，但与监管机构在类似职责方面的履职边界仍然模糊。例如，《条例》规定存款保险机构可以制定风险差别费率。根据国际经验，风险差别费率通常与银行监管评级结果挂钩，若监管评级结果不被认可，将对监管权威性及差别费率制定的科学性造成负面影响。

存款保险机构或在县域地区成为基层银行监管的主力军。目前，我国数千家城商行和农村中小金融机构主要分布在广大基层县域地区，当地银行监管力量相对薄弱，而目前代行存款保险职能的部门在县域地区拥有大量分支机构和较为充裕的人员及预算安排，将在一定程度上替代基层监管部门的职能。

导致高风险存款机构处置过程复杂化。理论界有观点认为，为避免因偿付存款造成基金损失，存款保险机构更倾向于要求实施再贷款等救助措施，而不希望高风险存款机构清算退市。而一旦救助无效，可能贻误破产清算时机带来更大损失，并会因增加基础货币投放干扰正常货币政策。

可能造成多头监管引致监管成本上升。与美联储和美国货币监理署（OCC）仅承担部分联邦注册银行的监管不同，我国银行监管部门职责范围已经覆盖全部存款类金融机构，如与存款保险机构在监管职责上不能明晰边界、有效协调，客观上容易形成多头监管局面，造成监管成本上升。

发达国家协调银行监管与存款保险的经验值得借鉴

银行监管机构与存款保险机构间职责划分清楚，保持沟通协调通畅，是有效降低监管成本、提高监管效能的必然要求。经过多年发展，西方发达国家的银行监管机构同存款保险机构间已经形成了较为成熟和稳定的协作关系，一些做法值得我国借鉴。

合理确定职责边界

明确监管范围。如，美国FDIC与FRS、OCC虽然单从监管职责上看几乎全部重叠，但三者各自监管的机构却并不相同。其中，OCC负责监管联邦注册银行（国民银行）、FRS监管州注册联储成员银行，FDIC监管州注册非联储成员银行。FDIC对联储成员银行虽负有辅助监管职责，但并不能替代OCC和FRS的监管意见和结论，从而避免了监管职责重叠。

明确检查对象。国外多数存款保险机构将检查或调查对象严格限定为有破产隐患的投保机构。如，韩国《存款人保护法》规定，存款保险公司独自调查或派员参与监管部门检查的投保机构，须受到丧失清偿能力威胁;美国《多德-弗兰克法案》虽授予FDIC对系统重要性金融机构的备份检查权，但明确规定该权力不得对经营稳健的机构行使。

明确划定监管分工

国外银行监管机构和存款保险机构的监管授权和分工机制主要有两种模式。一是委托监管模式，即存款保险机构负责制定相关监管标准，具体监管工作则通过银行监管机构的代理审查实现。如，CDIC（加拿大存款保险公司）制定“金融业稳健标准规定与实践”系列规定，明确风险、资本和内控管理标准，并通过OSFI（金融机构监理署）对银行进行代理审查，如果OSFI认为某家机构没有遵守标准，CDIC有权对其征收附加保费。在委托监管模式下，CDIC可以保持较为精干的员工队伍，截至2014年末其正式员工只有110名。二是分工监管模式，此种机制下，监管部门和存款保险机构一般采取轮流检查、结果共享，或者联合检查、各有分工的方式对银行进行监管，例如，FDIC把检查精力主要放在可能给保险基金带来损失的问题银行上，而对稳健安全银行的检查间隔较长（有的间隔长达三年），期间则由其他主监管机构负责检查。

有效开展沟通协调

在明确职责边界和分工授权的同时，部分银行业规模较大、金融安全网成员复杂的国家为处理好银行监管机构与存款保险机构之间的关系，还建立了专门的协调组织及机构间沟通机制。

一是完善议事平台和机制，建立平等的沟通协调渠道。如，美国在1970年成立了FFIEC，由OCC，FRS，FDIC和OTS（储贷机构监督办公室）官员轮流担任主席，促进各机构携手提升监管效能;日本则规定其央行和存款保险机构应向金融厅出示检查结果并允许金融厅人员查阅相关资料。二是统一监管标准和报告形式，降低沟通和协调成本。如，美国各监管机构都采用统一的CAMELS评级标准，而FDIC对其不承担主监管责任的参保机构则参考主监管机构提供的评级结果以采取相应监管措施和保费标准，从而减轻银行监管负担。三是制定法规、协议或工作指南，协调各机构间的监管行为并建立有效的信息共享机制。如，CDIC和OSFI之间联合设计了一个“干预指引”以协调双方监管行动;美国OCC、FRS和OTS需要定期将检查报告提供给FDIC。

科学构建治理机制

目前，世界多数国家的存款保险机构采取公司制形式，很多国家通过吸收其他银行监管部门进入存款保险机构的董事会（理事会）或管理委员会来加强相互之间的协作。如，FDIC董事长由总统任命，地位与美联储齐平，其董事会五名成员当中包含了两名监管官员，分别来自OCC和OTS，但不包含美联储官员;韩国存款保险公司董事会中包括金融监管委员会副主席;CDIC董事会成员则分别来自央行、财政部和OSFI;丹麦存款保险机构由中央银行管理，金融监管当局负责批准存款保险机构董事会决策，并由监管当局与中央银行共同协商后确定保险年费标准。

提高银行监管有效性的建议

为充分体现我国存款保险制度的优越性，降低潜在职责重叠可能对银行监管和存款保险工作带来的影响，有效发挥银行业监管在国家金融安全网建设当中的重要核心作用，切实维护国家金融安全，建议监管部门做好以下三项工作。

完善工作机制，切实提升银行业监管有效性

一是完善审慎监管规则后评价和更新机制，对相关审慎规则持续开展后评价并及时补充和更新，最大程度实现审慎规则对相关领域“全覆盖”。二是完善依法监管机制，在工作理念上尽快从行政管理转向依法监管，在监管组织架构和工作流程设计上要以监管执法为中心，真正做到严格执法，树立监管权威。三是完善现场检查机制，建立以检查能力和检查效果为导向的绩效考核体系，引导检查人员自觉提高现场检查水平和主动发现问题的积极性。四是完善信息沟通机制，实现监管信息的标准化。可率先制订监管信息披露规则，通过与相关机构签订信息共享协议，有效实现信息共享。

加强顶层设计，处理好金融安全网成员间关系

做好日常监管协调机制的顶层设计。一是完善与风险早期纠正相关的协调机制。如协调有关部门适时召开存款类金融机构监管会议，明确纠正措施的实施方式和步骤。二是尽快厘清现场检查职责边界。可借鉴发达国家成熟经验，由监管部门负责对存款机构进行风险识别，并授权存款保险机构依《条例》对高风险存款机构的存款业务相关领域实施现场核查。

做好高风险存款机构处置的顶层设计。积极推动高风险存款类金融机构处置相关法规或指引的出台，以有效衔接《银监法》第三十八、三十九条和《条例》第十九条之规定。相关法规或指引应详细规定有关部门在存款类机构破产清算工作中的职责分工及合作机制，动用存款保险基金的标准和程序。

参与制度建设，积极推动存款保险机制持续完善

纵观世界各国存款保险制度的发展历程，存款保险机构职能定位与组织架构都不是一成不变的，总体发展趋势是成立独立公司法人。在我国存款保险制度刚刚确立，存款保险工作机制尚未成熟之时，应不断推动存款保险制度和机构的健全和发展，切实维护我国金融稳定。一是引导存款保险机构明确机构定位，将职责权限侧重于“成本最小化”，即负责存款赔付、破产银行清算处置和保险基金运作，提高基金运作透明度。二是引导存款保险机构完善治理模式和组织架构，如可借鉴国际经验，推动存款保险机构成为独立的公司法人，通过董事会进行公司治理，并在董事会、管理层中引入相关金融监管部门工作人员参与管理。

（作者单位：北京银监局，其中肖鹰系纪委书记）