重构我国保护地体系，促进国家公园建设

摘要：党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，这是大力推进我国生态文明建设的重大战略。而国家公园如何与我国现有的保护地相协调是需要解决的重点问题。本文将国家公园与我国各类保护地进行对比研究，为二者有效衔接提出建议，促进国家公园体制建设。

关键词：国家公园；内涵；保护地体系

一、国家公园内涵

世界保护联盟（IUCN）将国家公园定义为：“包括大面积的自然或近自然区域，保护大型生态进程、物种和生态系统特征，同时在环境和文化方面提供一个开展科研、教育、休闲和旅游的平台。”[1]

2014年中国大陆首次明确了我国国家公园的定义：“是由政府划定和管理的保护区，以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观为目的，兼具科研、教育、游憩和社区发展等功能，实现资源有效保护和合理利用的特定区域。”

二、我国保护地体系现状

中国没有引入世界自然保护联盟的保护地体系，一直以来也没有国家公园这种形式，但建国后建立起自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区等实质上的保护地体系[2]。目前，我国自然保护区2697处，森林公园225处，风景名胜区2948处，地质公园184处，水利风景区588处。

三、国家公园与我国各类保护地对比研究

1、功能定位

我国现有各类保护地设立的目标和定位差别较大。具体内容见表2。

国家公园定位是保护大面积完整的自然生态系统，目的是保护大规模的生态过程、相关的物种和生态系统特性，可以为公众提供理解环境友好型和文化兼容型社区的知识[4]。

综上，风景名胜区在目标定位上注重资源保护的同时主要满足广大人民群众精神需求，并具有多种公益性功能，与国际上的国家公园最为接近，同时又有着鲜明的中国特色。

2、管理模式

我国保护地管理采用横向部门管理和纵向属地管理，即接受上级主管部门业务归口管理和地方各级政府行政领导，行政审批权在中央，财政的控制权在地方。由于各个行政部门没有明确各自的具体职责，综合管理部门与保护区主管部门之间存在着多头管理、职责不清等问题，部门间信息交流不畅，极大地制约了保护工作的进展。

国家公园管理体制有中央集权型、地方自治型和综合管理。中央集权型是垂直管理模式，辅以其他部门的合作和民间机构的参与。地方自治型指中央政府只负责宏观指导工作，地方政府负责具体事务。综合管理既有中央政府部门参与，地方政府又有一定自主权，民间机构也参与经营管理。虽然各国管理体制不同，但有一个共同优点，即每一个国家公园只对一个管理部门负责，而且每一个国家公园只有一个唯一的管理责任主体。

3、经营体制

我国保护地经营体制有政府经营管理、管理权与经营权分置和经营权承包制。政府经营管理是政府委托保护地管理局经营管理。管理权与经营权分置是政府委托保护地管理局行使管理权限，建立保护地国有股份有限公司行使经营管理权限，但可能出现政企不分现象。經营权承包制即政府将可开发的区域通过招商引资由企业承包开发，但使得经营管理与区域资源保护的出现矛盾。

国家公园的经营机制基本上呈现管理权与经营权分离的特点。管理者不直接参与经营。门票等收入直接上交国库，其他经营性资产采取特许经营或委托经营方式，允许私营机构采用竞标的方式获得经营权，地方政府、社区可优先参与经营。这种机制有效缓解公园产品的公共性与经营的私有性之间的矛盾。

四、重构我国保护地体系，促进国家公园建设的建议

1、依托风景名胜区建立国家公园，重构国家保护地体系

首批国家公园试点区域可依托风景名胜区，兼顾自愿和符合准入标准，从国家级风景名胜区中优选试点单位。整改现有体系，对保护地进行调查，重新评估与分类，清晰界定和区分保护地的资源特征、边界范围和管理要求，整合各类保护地。

2、实施统一协调、分部门管理的国家公园管理模式，理顺现有管理体制

中央政府层面上，建立相对独立专门的国家公园管理机构，实现统一规划、审核、资金和监管；地方政府层面上，在每个国家公园建立统一的管理机构，明确管理职责。若管理区域在一个市范围内，该机构作为当地政府直属事业单位，否则由省管理办公室直接管理，之后逐步吸引其他类型保护地并入体系。

3、实行国家公园特许经营制度，实现资源有效配置

在国家公园内建立特许经营制度，对特许经营内容做出规定，在国家所有、政企分开、政府监管前提下，引入市场机制，鼓励社会各方面积极参与投资，实行“以园养园”的经营方式。将特许经营制度逐渐运用到其他类型保护地中，促进资源开发与保护的协调。

参考文献：

[1]中国环境与发展国际合作委员会[EB/OL].（2008-01-10）[].http：//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-01/10/content_9512649.htm.

[2]唐芳林.中国国家公园建设的理论与实践研究[D].江苏：南京林业大学，2010.

[3]IUCN.生物多样性公约指南[M].北京：科学出版社，1997：13.

[4]唐小平.中国国家公园体制及发展思路探析[J].唐小平，2014（22）.

作者简介：周文娜（1989-），女，汉族，河北唐山市人，人文地理学硕士，单位：西安外国语大学旅游学院﹒人文地理研究所人文地理学专业，研究方向：区域旅游开发与规划。