管理主义在行政管理中的历史发展

石小石

（中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083）

一、管理主义的内涵

18世纪末至19世纪上半叶的英国工业革命使大工业生产过程逐渐普遍化，一时间，效率被视作社会进步的原动力，而大型组织中的协调问题以及效率问题亟待解决。管理主义（Managerialism）正是在此背景下形成于私人部门。

虽然管理主义的现象久已有之，但直至1911年，弗里德里克·泰勒（Frederick W Taylor）提出了科学管理理论，管理主义才成为一套特定的价值体系。此后，各色各样看似差异颇大实则包含着类似理念的管理理论和方法被填充到这个体系当中，如此，管理主义成为了一个关于这些理论的“松散联盟”。用盖伊·彼得斯（Guy Peters）的话说，管理主义是“一个多维度的非常宽泛的概念”，它的内涵和外延存在着很大的不确定性。总结起来，组成管理主义的信念和价值包括四点：①管理具有普遍性。人类的一切组织活动本质上都是管理的问题。②管理具有相通性。管理在本质上都是一样的，因此在私人部门中有效的机制、方法和技术也同样适用于公共部门。③管理至上。好的管理能够改善人类的组织活动，提高生产力，解决社会问题。④效率至上。基于“理性人”假设的管理主义追求经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness），并认为市场机制优于官僚体制。效率至上是管理主义的核心价值［1］。

二、行政管理中管理主义的产生及其发展路径

工业革命后，效率的价值取向渗透到社会生活的方方面面，行政管理也不能免俗，奉行“效率至上”的管理主义由此对行政管理产生了深远的影响。

（一）早期公共行政中的管理主义

1887年，因政治过多地干预行政，政府运作效率低下，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）提出了著名的政治—行政二分理论，将公共行政从政治体系中剥离出来，使之成为一种价值中立的技术性工作，并主张行政管理贯彻企业管理的原则，以效率为首要目标，进而开创了企业型行政的模式，导致效率主义在早期公共行政的理论和实践中大行其道。《行政学研究》（The Study of Administration）开宗明义——行政学致力于探求什么才是政府做来恰如其分且卓有成效的事情，以及哪些方法和技术可被用来使政府尽其所能地以高效率和低成本的方式来进行这些恰如其分的工作［2］。政府管理中的管理主义倾向在这句话中表现得清晰无疑。20世纪初，马克思·韦伯（Max Weber）在对人类以往的组织结构加以研究的基础上，提出了官僚制理论。因其效率和技术优势，官僚制理论很快得到广泛认同与实践，取代往昔的行政管理体制，成为现代政府组织的经典模式。在官僚制理论中，韦伯提出“层级节制、专业分工以及非人格化”的原则，将“行政管理与效率问题紧密地结合在了一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率”［3］。

很显然，在行政学创立之初，威尔逊的政治—行政二分理论和韦伯的官僚制理论已然决定了公共行政研究的管理主义倾向。此时泰勒的《科学管理原理》尚未付梓，科学管理运动仍处于萌芽状态，但其中所包含的效率的价值取向以及专业化的分工原理，已被广泛地引入公共行政之中。

1911年，泰勒“以工厂管理合理化为目标”的科学管理理论问世。这一理论是针对企业管理提出的，因之在私人部门中大获成功而引起行政学者的注意，由库克（Morris Cooke）等人运用到了行政管理的实践当中。科学管理理论虽然缺乏一般科学性，但它促进了将效率作为管理理论和实践的指导标准的盛行，大大改善了行政效率。这一时期的另一位著名学者法约尔（Henry Fayol）认为，公私部门的管理本质上并无差异，提出了富有原则性的一般管理理论，古立克（Luther H Gulick）在此基础上发展出管理七职能论。同样地，他们的理论强调效率是行政学赖以建立的基本价值。

尽管“管理主义”这个词汇的正式出现要到新公共管理运动之后，但是管理主义的理论基础，在科学管理理论和一般管理理论提出之后，便形成了。这一时期的管理主义被称作传统管理主义，“价值中立，效率中心，技术至上”是它的基本理念。1944年，厄威克（Lyndall Urwick）在《行政的要素》一书中对泰勒和法约尔的主张进行了总结和归纳，使传统管理理论得到了系统化。

（二）传统公共行政“黄金时期”的管理主义

20世纪30年代到20世纪70年代是传统公共行政的黄金时期。沿着政治—行政二分论和官僚制理论的路线，传统公共行政发展迅速。现代文官制度的建立、预算管理的发展以及公共服务部门的大量出现使公共行政比任何一个时期都更关注管理和效率的问题。

行为科学的代表人物西蒙（Herbert A Simon）是这一时期公共行政中管理主义的倡导者，他的决策学说对管理主义产生了相当深远的影响。西蒙用有限理性的行政人代替完全理性的经济人，对公共行政的方法论进行了革新；用事实与价值相分离的科学化行政决策模式取代了政治—行政二分理论，利用管理科学和现代科学技术研究行政决策。他认为程序理性比目的理性更合理，政府决策应该建立“以问题为中心”的规范化决策模式，采用科学的分析方法和分析工具。科学化行政管理使行政权力无限制地扩张到社会的每个角落。

西蒙的决策学说是对传统行政学的一次方法论的革命，但他仍然延续了管理主义理论的精髓，将“经济、效率、效益”等工具理性奉为圭臬，并主张通过集权和控制机制来促进效率［4］。在此影响下，到20世纪中期，管理主义已成为行政管理的主导取向。

（三）70年代后公共行政中的管理主义

20世纪70年代以来，“石油危机”以及“福利国家”的失败，导致全球经济衰退，西方国家财政吃紧，失业率居高不下，传统官僚制更被视为“文牍主义”和“效率低下”的代名词。在此情境下，形形色色的政府再造运动在西方发达国家粉墨登场，譬如“新公共管理”、“后官僚制典范”以及“企业型政府”。它们尽管名称各异，现象却基本一致。如前人所言，“传统官僚体制已经被新形态的以市场为基础的治理模式所取代，公共部门正浮现出新的管理典范”［5］。本文姑且将这些花式繁多的改革统称为新管理主义。

新管理主义者认为，作为传统公共行政两大理论基础的政治—行政二分理论和官僚制理论，并不符合效率的理性要求，他们倡导公共部门效法企业管理的方法和精神，将市场机制引入公共行政，在政府各部门之间以及政府同私人企业之间形成竞争，进而改进行政效率，优化公共产品的质量。同时，因为将某些公共服务外包给了企业，政府规模也会相应缩小。新管理主义理论的实践发端于美国，通过对政府部门的职能定位、行政系统的组织架构以及政府管理与治理方式等方面的改造，公共治理的效率和效果得到了切实改善。

新管理主义是在政府试图“实施干预市场失灵的政策、却又出现政府失灵时，寻求的新出路”，而它们自身又充满了矛盾［6］。以新公共管理运动为例，波利特（Christopher Pollitt）认为，管理主义构成了新公共管理的一部分。在新公共管理运动中，改善政府绩效的改革无疑是管理主义的理念和实践。而欧文·休斯（Owen E Hughes）则称新公共管理即是管理主义，二者不过“称谓不同罢了”，弗里德里克森也表达了类似的观点。事实上，新公共管理在理论上超越了传统管理主义的范畴，但在实践中却完全以管理主义为指导，并进一步将其极端化了。

管理主义追求的是“经济、效率、效益”等工具理性。工具理性也的确有其合理性，但是当这种工具理性被极端化，行政管理便失去了它的合法性基础，势必问题丛生——正如抛却民主价值和人文关怀，全然选择了效率视角，走上一条极端管理主义道路的新公共管理那样。

综上所述，管理主义是一套具有内在价值的知识体系，它的理念和内容贯穿于整个公共行政的历史。行政史上各个时期杰出的代表人物，如提出与创立时期的威尔逊、泰勒、法约尔，正统时期的韦伯、威洛比（William F Willoughby）、古立克，批评与转变时期的西蒙，以及总结和探索时期的奥斯本（David Osborne）等都是管理主义的信奉者和倡导者［3］。

如前所述，管理主义的核心价值是效率。而民主与效率都是公共行政所必须关注的内容。在这两者的平衡中，如果效率占了上风，成为首要关注的价值，那么公共行政就表现出管理主义的特质。

从传统管理主义到新管理主义，作为核心价值的效率从未发生过变化，所不同的只在于实现效率的手段——传统管理主义通过官僚制实现行政效率，而新管理主义通过借鉴私营部门的管理经验实现行政效率［7］。

三、行政管理中管理主义的基本内涵

管理主义是行政学史上占有主流地位的理论流派，其效率的价值取向对行政管理产生了深远的影响。综合理论与实践，行政管理中管理主义的基本内涵可概括为以下五点。

（1）行政学研究应更多地关注结果而非运作过程，强调目标的明确和绩效能够加以测量，同时应充分考虑成本。

（2）创造市场或准市场的竞争机制，以提供质量更佳的公共服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求者的互动过程中取得经费，另一方面也要与其他组织进行竞争。

（3）鉴于公共服务通过市场机制转而由私人部门提供，政府更近于公共服务提供者的监督人而非公共产品的直接提供者，如此，政府的角色是导航而非划桨。

（4）配合市场导向和市场机制的运作，公共行政应强调顾客导向（customer-driven）的观念，强化公共管理者的服务意识。

（5）倡导用企业精神塑造政府，将行政管理的重心由往昔的“唯法令是从”向“关注顾客的需求、解决问题和对结果负责”转移，主张以弹性化的组织结构、创新的组织文化和学习型的组织理念，使公共部门更好地适应日趋复杂多变的环境。

四、行政管理中管理主义的缺陷

诞生于私人部门的管理主义，一度极大地推动了企业的发展，在被引进公共部门后，也曾对公共行政产生过积极的影响。但鉴于管理主义同公共行政的本质不相适应，行政管理中的管理主义不可避免地存在着一些缺陷。

（1）人性假设的偏颇。“理性人”假设将人性简单化，且使公共利益成为公共管理者“行为动机中一个无足轻重的变量，导致公共精神的丧失”［6］。

（2）对公共价值的忽视。管理主义最大的问题仍是“正统行政模式所面临的效率与民主的两难问题”［8］，管理主义过度强调行政过程的效率问题而忽视了公共行政的“公共性”，缺乏对社会公平、回应性和社会正义的关注，导致公共行政在民主治理过程中丧失了合法性。宪政主义（Constitutionalism）对于管理主义的批驳正是由此而来。

（3）对市场机制的迷信。市场本身存在缺陷，能否用市场的方式改善政府尚无定论［4］。

（4）对公私部门的混淆。企业是利益驱动的，而公共部门必须以公共利益为最高原则，二者间存在着根本性的差异，在公共部门中照搬私营企业的管理方法必然导致失败。

（5）不恰当的“顾客”隐喻。公民需要纳税以确保公共服务的提供，他们会参与公共管理的过程，甚至决定政策走向，所以公民既是服务的提供者，又是服务的接受者，有时还要扮演监督者的角色。而某些规则是强制执行的，政府作为管制者不可能像企业对待顾客一样，尝试满足公民的一切愿望。用弗里德里克森（H George Frederickson）的话说，顾客的譬喻是一种贬低，公民不是顾客，他们是政府的所有者；而政府，则应当是为民所有、为民所用、为民所享、为民所治的公共管理和公共服务机构。

五、关于行政管理中管理主义的思考

效率是推动社会进步的原动力，追求效率是社会发展的必然要求；公平公正是公共行政的基石，忽视公平公正将令政府丧失治理国家的正当性。因此在“经济、效率、效益”等工具理性与“民主、自由、平等”等价值理性之间必须达成一种均衡，不可有所偏废。否则如登哈特夫妇（the Denhardts）所言，过度强调以效率为导向的工具理性，将会引导人们关注服务于目标的手段，而忽略了目标本身；同样的，徒有崇高的目标而缺乏企及目标的手段，一切理论都无异于空谈。因此在行政管理中，唯有效率与民主并重，民主为先，才能两全。

换一个角度说，工具理性和价值理性也并不必然相互冲突。管理主义类似于一种达成既定目标的有力手段，它更多地存在于技术和操作层面。公共行政问题的复杂多变，当然远非管理主义所倡导的简单的市场化的方法所能解决，因此，在效率之上更要以公共利益、自由平等、公民权利等价值目标为导向。

举例而言，管理主义及前述的宪政主义之争，正是效率与民主之争。管理学和政治学是行政学的两大理论来源，行政管理中的管理主义和与之相对的宪政主义，即是行政学受这两大学科影响的一个体现。管理主义和宪政主义自其产生以来就处于不断地攻讦和论战之中，相互消长，各有胜负，但毕竟谁也没有彻底消灭谁，反而为公共行政学的研究提供了多元化的视角，促进了公共行政学的发展。并且，在实践的过程中，管理主义与宪政主义亦开始彼此融合借鉴，甚至在某些方面达成了共识。例如，代表宪政主义的新公共服务对新公共管理就没有采取全然否定的态度，而是肯定了新公共管理中的一些管理方法甚至加以借鉴。

行政管理中的管理主义固然有其硬伤，但在实践中，它毕竟令政府绩效大为改观，在一定程度上提升了公共管理的水平和公共服务的质量，有力地推动了各国政府的改革。应当说，行政管理中的管理主义反映了人们追求善治的努力。此外，管理主义之于行政学理论的发展亦是大有助益，如前所说，管理主义与宪政主义的论争并没有分裂行政学，它们的交叉和融合反而丰富了这个学科。

［1］ 王强.管理主义：信念、知识和实践［J］.中国行政管理，2002，（5）：36-38.

［2］ Woodrow Wilson.The Study of Administration［J］.Political Science Quarterly，1887，（2）：197-222.

［3］ 何凌.对管理主义立派的理论回顾［J］.台声·新视角，2005，（9）：55-56.

［4］ 李瑞.管理主义与宪政主义［J］.中南财经政法大学研究生学报，2006，（2）：120-124.

［5］ 张成福.公共行政的管理主义：反思与批判［J］.中国人民大学学报，2001，（1）：15-21.

［6］ 曹建平.对“管理主义”的反思和借鉴［J］.湖州师范学院学报，2007，（5）：41-44.

［7］ 毕宇飞.管理主义理论综述［J］.黑龙江史志，2010，226：199-200.

［8］ 黄小勇.现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.