基于交易成本视角的协作治理研究

吴冠生

（厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005）

一、引 言

始于20世纪80年代“新公共管理运动”在提高西方国家公共部门行政效率的同时，也出现了诸如政府机构“碎片化”（Fragmented）、国家“空心化”（Hollowing-out）以及“拥挤国家”（Congested State）等制度结构的弊端，日益复杂化和多元化的社会问题对公共部门跨部门、跨区域的协作能力提出了更高的要求。在这样的背景下，近二十年来“越来越多的学者开始关注公共部门、私人部门和非营利组织之间的协作关系，有的学者将其视为公共管理者的‘工具箱’或是一种‘策略’，也有的学者将这种跨越传统部门边界的协作关系的产生称之为一种新的治理“模式”或是治理‘结构’”［1］。与此同时，“协同政府”（Joined-up Government）、“无缝隙政府”（Seamless Government）、“整体政府”（Holistic Government）、“多中心治理”、“网络化治理”（Network Governance）、“协作性公共管理”（Collaborative Public Management）及“协作治理”（Collaborative Governance）等概念或理念也成了公共管理学界的新研究主题和政府改革实践中的新趋势。不难发现，这些层出不穷的新概念虽有着各自不同的侧重点，但其所致力于研究和解决的无不都是当今世界各国政府管理实践中所面临的“如何建立健全部门间协作管理的机制，整合公共管理的机构、流程与资源，提高公共管理的运作绩效，用最经济、最有效的方式为公众和整个社会或社会局部创造公共价值”［2］这一重要课题。

交易成本理论作为新制度经济学的重要分支，自20世纪80年代以来开始应用于政治领域，以制度和治理结构为主要研究主体对政府管理、政策制定的交易成本进行分析，“借助交易成本这把‘钥匙’打开政治过程的‘黑箱’并检验其内部机制的实际运转情况”［3］，形成了“交易成本政治学”这一新的理论流派。此后，公共管理问题与政治的密切联系使得“交易成本政治学”的分析范式也越来越多运用于公共管理领域。本文将从交易成本的视角分析协同治理这一新的治理模式，系统的梳理和探究其交易成本的构成与形成原因，从而更好的理解协作治理的运作机制和应对其可能存在的问题，以在实践中控制协同治理的交易成本规模，确保协作治理的有效性。

二、协作治理：概念、特征与优势

对于“协作治理”的定义，目前学界并未形成一致的观点，如汤姆森（Thomson）和佩里（Perry）认为协同治理是指“一系列对参与式决策、权力分享、决策施行和解决共同问题的制度安排［4］”，埃莫森（Emerson）等则将协作治理定义为“一种跨越存在于公共部门间、政府层级间、公私部门与公民之间的边界或界限的政策制定和管理的结构或过程，并且是实现共同目标的唯一途径［5］”；安塞尔等认为，协作治理是“公共机构将多种利益相关者整合进以共识为导向的决策过程，目的在于制定或执行公共政策，管理公共项目或公共财产”［6］；珀迪（Purdy）指出，协作治理是指寻求与决策过程中的利益相关者共享权力的过程，目的在于为公共问题的有效解决开发共同的政策建议，合作治理是横跨公共、私人、非营利和公民领域的跨部门概念［7］。

笔者认为，协作治理实质上是一种多元伙伴治理（multi-partner governance）模式，强调社会多元行动者在政策议程设置、政策方案设计与协商、公共决策、政策执行以及公共服务提供中的作用，构建基于信任、协商和协作的网络化治理机制，以最有效地利用各种资源实现公共目标的社会活动。通过梳理可以看出，虽然学者们对协作治理的概念界定略有差异，但本质上都体现了协作治理的以下几个特征：①解决问题导向，协作的动机在于解决无法由某一协作主体能独立解决的问题，这也是协作治理最核心的共同目标；②强调协作主体的自愿和平等，无论是公共部门还是私人部门，无论是集体还是个人，各主体基于协作目标自愿选择是否参与协作，且所有的协作主体在协作治理中是相互平等的，不存在“管理者”与“被管理者”的界限，每一个参与者在协作关系中都有平等的机会来反映其偏好；③追求共识和公共价值，协作目标以各协作主体一致的共识为基础，而达成共识的方式则是相互理解的协商过程，因而协作治理的价值目标也更加多元化、整合化，力求在注重效益的经济价值与注重平等的民主价值间通过协商达成一致；④协作而不是回应，与回应相比，协作是一种更为积极主动的、多向、跨界的合作关系，协作伙伴之间更多的跨越组织边界进行权力分享、资源分享、信息分享，在此基础上，协作关系更多的建立在信任与相互依赖的基础上。

这些特征表明协同治理是一种新的治理模式，哈克斯汉姆（Huxham）对协作治理研究后提出了协作优势（Collaborative Advantage）理论，他认为协作治理的优势体现在四个方面，即资源共享、效率提升、服务协同和服务无缝隙化、协作参与方之间相互学习互惠互利［8］。基于以上优势，“协作治理可以十分有效的解决现实世界中棘手的政策问题并取得良好的政策效果”［9］。

在这股协作治理的热潮下，也有一些学者对协作治理这一新的治理模式进行了“冷思考”，他们认为在有些时候协作治理更像是一把“双刃剑”，集体行动的困境不可避免的也会出现在多元主体的协作关系中。“协作惰性”（Collaboration Inertia）和“协作悖论”（Collaborative Paradox）也普遍存在协作治理的实践中。“一旦公共管理者并未做好控制协作治理负面影响的准备，协作治理甚至会让情况变得更为糟糕”［10］。对协作治理的这些潜在问题，本文将在下文中以交易成本的理论框架作进一步的探究。

三、协作治理交易成本的构成

合同是交易成本理论的基本分析单位，而在政治市场或是公共管理市场上这种合同则更多地以制度安排或是制度设计的形式出现。可见，交易成本与制度安排密切相关，制度安排在某种程度上是决定交易成本的内生变量［11］。因此如果将治理模式视为一种制度安排，不同的治理模式（或是治理结构）所产生的交易成本也一定有所不同。在治理模式的制度设计过程中，一个所要考量的重要标准就是其所产生的交易成本问题，交易成本最小的治理模式才是公共管理者的最优选择。这也就为应用交易成本的分析框架研究“协作治理”的制度设计奠定了理论基础。如前所述，协作治理并非那么“完美”，对其可能产生的各类交易成本进行研究，有助于我们更好的评估协作治理的交易成本，决策是否协作治理或是对协作治理进行更好的制度设计。

（一）信息成本

协作治理的信息成本主要是由搜寻信息的成本构成。协作参与者所要搜寻的信息至少包括这两个方面：①了解所要解决的问题，协作治理是解决问题导向的，一个需要共同解决的问题是协作关系建立的基础，因此，收集和评估问题的详细信息不仅仅是协作治理的第一步，还将贯穿于协作治理的各个阶段和全过程；②协作伙伴的筛选，在协作治理中，伙伴的筛选是一个至关重要的环节，也将直接决定协作治理的成败，因为“协作关系的稳固性很大程度上取决于协作伙伴是否具备进行有效协作的胜任力（competence）”［12］，所以筛选过程就是对所有潜在协作伙伴的胜任力进行考察和辨别，并从中挑选出最佳的一个或数个最终协作伙伴，这里的胜任力包括许多层面，资格、能力、信任、声誉等，这些都是保证有效协作的基本前提。在信息“爆炸”的今天，协作治理所面临的是更为复杂的社会环境，对上述这两个方面信息的搜寻必将耗费协作主体大量的时间、精力以及信息技术更新上的资本投入。

此外，协作治理的信息成本还应包括因协作伙伴间的信息共享而导致的各自信息优势的丧失。因为在信息不对称的情况下，信息优势可以为协作主体带来巨大的收益，如果这一收益大于向协作伙伴分享信息进行有效协作所能带来的收益，在缺乏其他激励的情况下，协作主体极可能选择隐瞒信息继续保持自身的信息优势。

（二）谈判与决策成本

谈判是协作主体之间就各自不同利益进行协商以达成一致的协同目标的过程。因为协作治理中的协作关系十分多元化，不但包括公共部门与私人部门、非营利部门和公民的协作，还包括公共部门内横向、纵向间的协作，乃至跨区域的协作，随之而来的便是协作主体目标的多元化，如公共部门更为强调公平的价值追求，而私人部门则注重经济利益的最大化。利益冲突也就不可避免的大量存在于协作治理中，即使协作主体认同协作所能带来的好处，但仍会坚持从自身利益最大化的角度与其他协作主体进行谈判，谅解和妥协很少会自发地出现。此外，“不同类型协作主体之间文化、价值和身份的差异与鸿沟也使得协作目标的谈判变得更加困难”［13］。因而协作治理的谈判常常是一个漫长的过程，而这种谈判成本往往是非生产性的，导致与协作所追求的公共价值目标出现偏差。

在通过谈判达成一致的协同目标后，协同治理的交易成本还包括相关制度安排和设计的决策成本，类似于经济交易中编制、签订合同的“缔约成本”。而作为一种新的治理模式，协作治理就必然会对现有的制度进行变革，而“将现行的制度安排转变到另一种不同制度安排则是一个费用昂贵的过程”［14］，“制度失序”、“路径依赖”等制度变迁的潜在问题都使得协作治理的决策成本不可忽视。

（三）监督管理成本

监督管理成本是指为了确保协作主体有效协作和协作治理的一系列制度安排得到落实的成本。监督管理成本可以从被解释为“代理费用或是产生于委托代理关系中的费用”［15］65，因为协作主体间各种资源的相互分享实际上也是一个相互“授权”的过程，这样一来，协作治理中每一个协作主体都既是委托人也是代理人。在委托代理关系中存在这些成本：①为了“限制代理人的行为偏离”，委托人不得不承担“建立一些合适激励机制”的费用；②为了获取委托人的信任，代理人也常常需要“投入一定的担保费用”；③此外，还有实际中代理人的决策与委托人福利最大化的决策之间的偏差所导致的“剩余损失”［15］66。因此，协作治理中监督管理成本也相应地由三个部分构成：①协作主体作为委托人为激励其他主体与其有效协作而支付的费用；②协作主体间资源的相互分享构成了其作为代理人的“担保费用”；③监督管理失效时各协作主体福利水平与有效协作时的偏差。

（四）寻租成本

协作治理自然而然会使得公共部门与其他部门或者个人的关系更为密切，平等的协作关系中的权力分享在某种程度上也意味着政府规制的放松。这也就滋生了大量的寻租空间，布鲁姆菲尔德（Bloomfield）就曾一针见血地指出，“实施规制的行政权力是公共部门与私人部门进行谈判时最具价值的筹码，在许多情况下，私人部门与政府建立协作关系的动机就是为了获取更为有利的规制环境”［16］。如果因协作治理而导致政府规制的缺位，造成社会总体福利的损失，则明显是得不偿失的。此外，公共部门是由公共管理者个体所组成的，根据理性经纪人的假设，为了追逐自身利益的最大化，公共管理者可以借协作之名采取“创租”或与私人部门“串谋”等机会主义行为，导致协作治理的交易成本增加。

（五）调适成本

调适成本（Maladaptation Cost）是为了应对外部环境发生的种种变化而对“原有的契约协议进行调整和筛选新的交易伙伴”而付出的成本［1］。具体到协作治理中来说，其调适成本也相应地包括两个部分。①再协商成本。不确定性、有限理性、关键变量的不可描述性和责任的难以界定性使得“契约总是有遗漏和缺口”［18］，即所谓的“契约不完全”理论。这一现象同样出现在协作治理中，由于上述原因，协作治理的制度安排往往也是“不完全”的，因此为了应对协作过程中出现的未预见的种种状况，就需要对原有的制度进行补充，在必要的时候为了适应新的形势甚至要对协作治理的制度安排进行较大幅度的调整，这样一来，为了确保协作目标的一致性不受到影响，协作主体间势必就要展开新一轮的协商（谈判与决策）。②协作伙伴的更换成本。不同于传统行政体制中的命令与控制，协作治理中不同部门间的协作关系更多是建立在信任与互相依赖的基础之上，而不是具有契约性质的合同或是协议。因此如果协作主体间信任程度恶化，或是协同目标与部分个体目标产生冲突，协作关系就极为容易出现间隙。在平等和自愿参与的协作原则下，就可能出现协作伙伴退出协作关系的现象。一旦如此，协作关系不得不进行重新调整，筛选新的伙伴，信任的再建立和协作默契的再磨合都大大增加了协作治理的交易成本。

四、协作治理交易成本的成因

对协作治理交易成本构成的分析表明，这一新的治理模式的潜在交易成本可能是十分惊人的，甚至在某些情况下与现有的其他治理模式相比并无比较优势。交易成本领域已有的研究成果为我们理解和探究协作治理交易成本的形成原因奠定了基础。笔者认为协同治理交易成本的形成主要与“有限理性”、“资产专用性”“复杂性与不确定性”“信息不对称”“机会主义”和“协作关系不平等”有关。

（一）有限理性

有限理性理论产生于20世纪50年代之后，人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式，不可能指导实际中的决策，因此西蒙（Simon）提出了有限理性标准，强调人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。广义上的有限理性是指“以决策者的有限认知的能力为条件的有意识的行为”，它至少意味着人类认知能力和推理能力的有限性，“这种局限一定会导致决策中成本的产生，因为所有经济活动都包括人类的决策”，因此决策的交易成本也就无处不在［15］577。协作治理整个过程中各个主体都需要进行决策，如协作伙伴的筛选、协作主体之间的谈判与协商、协作治理的制度设计、是否对协作关系进行再调整等等，有限理性的约束使得协作主体只能在“不完全信息”下进行决策，同时也无法预知协作过程中潜在的种种风险。与完全理性下最优决策的协同治理相比，这种“次优决策”下的协同治理的交易成本必然将高于前者。

（二）资产专用性

资产专用性是指“在不牺牲其生产价值的前提下，某项资产能够被重新配置于其他替代用途或是被替代用使用者重新调配使用的程度，与沉没陈本的概念有关”［19］51。因此资产专用性程度越高，资产重新配置的贬值就越大，过高的沉没成本就会导致交易“壁垒”的形成。在协作治理中，资产专用性一方面提升了协作主体间的相互依赖程度，巩固了协作关系，因为对于任何一个协作主体来说，退出就不得不蒙受沉没成本的损失；另一方面一旦协作关系因为资产专用性而被锁定（Locked-in），意味着拥有更多专用性资产的协作主体在协作关系中将会陷入被动地位，在谈判过程中这一点就会成为其他协作主体讨价还价的优势；最后有效协作赖以实现的重要基础“信任”、“默契”等无形资产的资产专用性程度都非常高，协作关系一旦建立起来，后续的调整就不会再像最初那般灵活。

（三）不确定性

在经济领域，导致交易成本的不确定性主要有三种：未来需求的不确定性、环境的不确定性和行为的不确定性［19］53。在协作治理中，首先协作目标达成一致后并非就不会发生改变，随着时间的推移和协作过程的推进，各个主体目标的变化最终可能会体现在整体的协作目标上；其次，协作治理中多元主体所处的不同环境进一步增加了其环境的不确定性；再次，协作关系基于信任与共同利益的软约束使得其他协作伙伴的行为更难以预测。此外，协作治理两个特征使得其不确定性更为突出，一是协作治理所要应对的往往就是更为复杂棘手的社会问题，使得协作治理的成效愈发不确定；二是协作治理追求公共价值，而公共价值远比经济价值模糊的多，也就更加难以界定。

（四）信息不对称

“任何一种不对称都会为创租、串谋、机会主义等提供了可能”［20］，无论协作治理如和强调沟通与信息分享，信息不对称的现象仍会普遍存在于协作的多元主体之间。信息作为一种重要资源，因此可以成为协作主体间利益协商过程中的谈判筹码，一旦那些信息占优的协作主体选择隐瞒信息，就有可能出现“协作惰性”的问题，有效协作成为一纸空谈。此外，因信息不对称所可能导致出现的委托代理中的“逆向选择”、“道德风险”等问题也大大增加了协作治理的监督管理成本。

（五）机会主义

机会主义是指个体利用制度、规则的漏洞和缺陷以牺牲组织目标为代价追求个体利益的最大化的行为倾向。协作治理中有限理性、信息不对称等现象的普遍存在，意味着协作主体可能会采取机会主义行为，欺骗隐瞒、推诿责任、“搭便车”等行为都是机会主义倾向的表现。这种机会主义行为无疑会增加协作治理的交易成本，表现在这几个方面：其一是为了抑制机会主义而进行制度设计的成本；其二是对机会行为进行监督管理的成本；其三是机会主义行为对协作关系的破坏，协作主体的行为变得更加不可预测，协作的有效性降低。这种机会主义还与协作治理的持续性有关，“机会主义行为更多的出现持续时间较短的协作治理中”［21］。

（六）协作关系不平等

协作治理强调所有协作主体之间应是平等的，协作目标的达成也是建立在互利共惠的基础之上。然而现实是协作关系中难免会出现不平等的现象，这种不平等的产生主要是由于协作主体间行政权力和资源禀赋的差异。首先，在协作治理中公共部门的属性使得其与生俱来享有更多的行政权力，并且即使其将行政权力进行分享，也很难在全部协作主体间达到均衡，而行政权力具有权威性和强制性，这就使得协作目标有可能是凭借行政权力的命令与控制达成的，因而更多的服从拥有更多行政权力的协作主体的利益。其次，不同协作主体的资源禀赋在规模和类别上也有有所不同，那些规模更大和掌握关键资源的协作主体自然而然地在谈判过程中较其他协作主体具有更多的话语权，“弱肉强食”取代了协作治理应有的平等协商。这些不平等的产生无疑给协同治理带来巨大的负面影响，其一，“占据优势的协作主体主导了整个协作过程，从协作目标的达成，到协作关系的建立，沟通与信息传递，协商过程中议程的设定等各个环节”［22］，这无疑与协作治理平等自愿的原则相悖；其二，协作伙伴之间的权利不平等往往会恶化他们之间的信任基础，因而对协作的有效性形成威胁，且“不平等还会造成协作主体间的冲突与紧张氛围，协作关系可能会因此而解除，尤其是对于实力相对弱小的协作主体来说”［23］。

五、结 语

本文以交易成本理论框架对协作治理这一新的治理模式所存在的局限性进行了探究，分析表明协作治理的交易成本规模有可能是十分惊人的，这也说明协作治理并不是解决所有公共管理问题的“完美方案”。“协作治理的比较优势在于处理涉及复杂交易特点的公共问题”［24］，而在其他领域上其表现未必能优于传统的治理模式。这一点也从世界各国的实践中得以验证，协作治理在应对公共危机、地方治理、流域管理等问题时发挥了卓越的成效，而应用在其他问题上时其效果却往往差强人意。因此，在协作治理兴起的热潮中，在加强与提升政府与市场、社会之间跨部门、跨边界治理能力的同时，对协作治理进行“冷思考”就显得颇为重要，如何测量协作治理的交易成本和通过制度设计控制协作治理交易成本的规模也将是今后研究的一个重点方向。

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