黔西南州农村土地承包经营权流转的困境与对策

党筱兰

(贵州省黔西南州农业委员会，贵州兴义562400)

黔西南州农村土地承包经营权流转的困境与对策

党筱兰

(贵州省黔西南州农业委员会，贵州兴义562400)

基于对黔西南州农村土地承包经营权流转的调查研究，掌握全州农村土地承包经营权流转现状、特征及流转土地的主要经营模式，分析了黔西南州土地流转过程中存在的流转方式单一、程序不规范、服务体系不健全等问题，并结合黔西南州的实际情况，提出了解决问题的策略和建议:建立规范的规章制度，完善土地流转服务体系，建立流转纠纷调处机制，建立健全农村社会保障体系。

农村土地;承包经营权流转;困境;对策;调查研究

随着我国社会主义市场经济深入发展，传统分散的农业生产经营模式与现代农业和市场经济发展越来越不适应，适度规模经营已成为农业发展的大势所趋［1］。2013年底举行的中央农村工作会议提出:要加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行［2］。深化农村改革，完善农村基本经营制度，要研究完善农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。土地流转要尊重农民意愿，保障基本农田和粮食安全，要有利于农民增收、农业增效、粮食增产［3］。近年来，黔西南州积极贯彻农村土地承包经营权流转，宣传学习相关法律法规，建立健全土地承包经营权流转体系，在确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力的基础上，按照依法、自愿、有偿原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，积极培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社，发展多种形式的适度规模经营，推动农业产业化发展。

1 黔西南州土地流转概况

1.1 土地流转现状黔西南州位于贵州省西南部，国土面积16.8万hm2，辖兴义、兴仁、安龙、贞丰、普安、晴隆、册亨、望谟8个县(市)，共124个乡(镇)、12个街道办事处、1 097个村、117个社区。2010年末总人口324万，其中农业人口230.23万，农村户数69万户，全州家庭承包经营的耕地面积181.160 hm2，截至2013年12月底，全州家庭承包耕地流转总面积16 500 hm2，流转方式有转包、转让、互换、出租、股份合作和其他形式。其中转包面积4 220 hm2，转让面积24 hm2，互换 280 hm2，出租 9 760 hm2，股份合作 686.67 hm2，其他形式1 320 hm2。从方式上看主要以出租为主，占流转总量的59.15%。流转入农户的面积为9 726.67 hm2，占流转总量的58.96%。流转入农民专业合作社的面积2 840 hm2，占流转总量的17.21%。流转入企业的面积2 006.67 hm2，占流转总量的12.17%。流转入其他主体面积1 926.67 hm2，占流转总量的11.66%。涉及流转出承包耕地的农户数72 075户，签订耕地流转合同份数50 533份，签订流转合同的耕地流转面积9 113.33 hm2，占流转总量55.23%。

1.2 土地流转特征总体看黔西南州土地流转增幅大，规模流转速度明显加快，10 hm2以上规模流转面积增加，有组织流转的比例逐步加大，新增土地流转主要流向种植大户、合作社和企业。土地流转价格逐年提高，由2012年6 000～7 500元/hm2提高到12 000～15 000元/hm2，但是，有组织的土地流转是建立在农产品生产基础上的，土地流转价格明显高于农民自发流转。随着全国城市化、工业化的推进，农村集体土地的流转逐渐由沿海向内地延伸，由自发无序向规范有序转变。土地流转的内容包括集体土地承包经营权(使用权)的流转，集体建设用地使用权的流转。流转的趋势由2012年以农户之间为主转向2013年以企业和农民专业合作社为主。土地集中流转逐年增加，流转到种植大户、企业和专业合作社的土地主要用于发展蔬菜、水果、中药材、茶叶、干果、花卉苗木等经济作物，流转土地由当初主要的撂荒耕地扩展到了林地、旱地、渔塘等整个农用地。土地集中流转到优势产业，专业化生产相对集中，有利于进一步优化农业生产区域布局和发展现代生态农业。

1.3 土地流转经验近年来，国家不断加大对农业、农民的扶持力度，每年的种粮补贴、退耕还林补贴、购机补贴项目等农业综合补贴逐年加大，耕、种、收机械化水平的提高和生产技术的进步，加快了连片种植拓展。农户承包土地、林地出让后，以种植大户、企业、农民专业合作社为主体的经济组织，进行规模化经营，土地单位面积产出率提高，总产量增加，农产品特别是优质农产品的社会供给增加，以货币表现的农业与农村的经济效益提升，地区GDP和地方政府财政收入增加，这是地方政府大力推行土地林地流转的根本动力所在。农村社会经济的发展，农民思想意识的进步，知识文化水平的提高，自主创业的农户越来越多，小型经济组织、农村合作社不断出现，农村经济社会化、市场化速度逐年加大，同一集体经济组织的农户之间为各自需要，互相交换或合并其承包地的承包经营权，流转双方重新签订承包合同，较好地解决了地块过于零散的问题，同时便于精耕细作。一方面农户将部分或全部土地的承包经营权，出租给集体经济组织以外的农户或其他农业生产经营者;另一方面农户将土地承包经营权作为股权，采取土地股份合作形式，实行保底分红逐年递增的方式出租，参与在不改变土地用途性质的农业开发经营，实现企业与农户互利双赢。如:龙广镇小场坝村大寨、八棵树组、七星村长冲组、烂滩村烂滩组村民将全村土地48.67 hm2以6 000元/hm2的保底价出租给农望农民专业合作社用于制种，出租期限5年，农户土地出租前，基本每年种植一季小麦或一季玉米，土地毛收益为22 500/hm2元左右，扣除种子、化肥、农药、插秧、收割等物化成本后，平均收益约7 500元/hm2左右;出租后承包费、打工收益加上其他补贴可多收入9 000～12 000元/hm2。承租方(农望合作社)地均收入39 000元/hm2，扣除各项生产成本后，每年纯收益可达16 500元/hm2，通过土地流转，承租方(农望合作社)和转让方(每户农民)都增加了收入，提高了经济效益。这些企业、合作社通过土地流转发展农业产业经营，成为黔西南州农业产业化发展的新亮点。

2 黔西南州土地流转主要经营模式

根据调查结果，2013年底黔西南州农村家庭承包耕地流转总面积16 500 hm2，占全州耕地面积的4.8%。农业生产基地规模不断扩大、产业效应日益凸显，产业层次快速提升，土地流转促进了适度规模经营，加快农业结构调整步伐，大量农村劳动力从第一产业中解放出来向第二、三产业转移，促进劳务经济的快速发展，拓宽农民增收致富途径。从而很大程度地化解了农村普遍存在的人地不均、荒芜的矛盾。目前黔西南州土地流转主要分为以下几种模式。

2.1 “合作社+基地+农户”模式农民按照“入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担”的原则，以土地经营权入股的方式，成立专业合作社，由合作社统一制定生产计划、统一购买生产资料、统一种植、统一技术指导，统一收购、统一销售，农户按股份(土地面积)参与分红的生产经营模式。如:安龙县龙广镇农望合作社，该合作社于2010年5月成立，流转土地48.67 hm2，流转农户360户，流转土地人员1 620人。主要从事玉米、小麦制种和珍稀食用菌种植。2012年总产值259.00 万元，净利润81.35 万元。

2.2 “公司+基地+农户”模式公司通过租赁方式获得连片土地，开发出具有一定生产规模、功能齐备的种养基地，通过市场、技术、管理等优势社会化服务，把农户组织起来从事生产经营，形成有组织、有规模、有分工的社会化生产经营模式。如:兴义市顶效镇楼纳村，全村辖19个村民小组，1 333户，5 287 人，流转土地 173.33 hm2，占全村耕地面积的25.7%，涉及农户700户，人口3 000余人，引进绿缘花卉公司、东风植物园、阳光盆景园、湘馨植物园等4家公司，发展苗木花卉、药材、果蔬等产业，通过土地流转，现已建立了蔬菜基地、优质生姜基地、脱毒马铃薯基地、黄花梨基地、晚丰梨基地，发展现代农业和观光农业。

2.3 “种植大户+农户”模式农户将承包地出租给种植大户，种植大户通过签订租用协议获得连片土地，形成一定生产规模，出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方支付租金的生产经营模式。如:安龙县龙广镇柘伦村，村主任带头租用农户土地种植烤烟，发展烤烟产业，流转土地93.33 hm2，占全村耕地面积的23%，涉及农户100多户，人口500余人。

2.4 “中心+协会+基地+农户”模式统一管理、统一实施方案、统一技术要求，按照依法、自愿、有偿原则进行土地流转，农户以土地入股，组建协会，参与“中心”生产经营，按股分红的生产经营模式。如:晴隆县莲城镇江满村，县政府成立晴隆县草地畜牧业开发中心(以下简称“中心”)，发动农民将土地全部流转出来，流转土地533.33 hm2种植人工牧草，进行统一规划、统一技术要求、统一管理，“中心”与农户利润按2∶8的比例分成，形成规模化程度较高的种植、养殖模式。通过引导和推进农村土地承包经营权流转，初步实现了农村生产要素的合理流动和市场化配置，推动了农业市场化、产业化经营，土地的利用效率得到有效提高，部分农民实现了向第二、三产业的转移，对加快黔西南州城镇化进程起到了积极作用。

3 黔西南州土地流转过程中存在的问题

3.1 土地流转方式单一我国《农村土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”［4］。中共十七届三中全会也鼓励农户流转承包土地，但是黔西南州土地承包经营权流转过程中，主要是出租和转包2种流转方式，转让、入股、互换等方式很少，土地流转方式的单一与产业发展的需求不相适应。土地承包经营成本高，种田比较效益低，

3.2 流转程序不规范黔西南州土地流转中存在龙头企业与农户之间存在的利益关系不紧密、权利不对称等问题:一是出租的土地，大多没有签订书面合同，也未到乡镇人民政府或县农业农村土地登记管理部门进行备案、登记，主要采取口头约定的形式，容易在今后的生产生活中引发土地纠纷。由于部分农民法律意识淡薄，自我保护意识不强，不知道土地流转的程序和相关手续，相互之间的转包、转让往往采用口头协议，没有通过签订流转合同来确定双方的权利义务。二是有的农户即便签订了合同也不规范，对转让双方的权利、义务、违约责任、补偿办法没有统一规定，容易引起不必要的纠纷。此外，各级政府相关部门也没有建立比较完整的土地流转合同档案，发生纠纷无据可查，农村土地流转资料缺乏、档案管理不规范。

3.3 流转服务体系不健全当前黔西南州农村土地流转大多处于自发阶段，缺乏政府引导，缺乏中介组织对农村土地流转提供信息服务、法律咨询、价格评估等支持平台，影响土地流转速度。土地是价值较大的不动产，其合理估价是土地流转过程中一个必不可缺少的环节。没有实地评价机构，评价体系缺乏使土地流转市场无法定期发布土地流转市场信息指导价格，引导农民对承包的土地进行合理流转，所以农民在流转土地的进程中对土地的价格掌握不定。虽然黔西南州农村土地承包经营权流转势头良好，但从总体上看，土地流转存在自发性、主观性、盲目性，且流转规模配置效率低，运作方式不规范，农村社会保障体系滞后等原因，这也是黔西南州农村土地承包经营权流转所面临的现实问题。土地承包经营权流转中介组织缺乏，不能满足最为基本的土地流转的供求信息需要，影响土地流转效率。

3.4 流转后存在不稳定性在黔西南州，农村土地流转多数采取口头约定，即使采用书面形式也没有经过村集体经济组织批准同意，书面协议条款不规范，内容过于简单，对双方权利、义务、违约责任、承租土地上附作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定，进而易引发土地流转后续纠纷问题。一旦产生纠纷，农民的积极性就会受到打击，会使扩大土地经营规模和活跃土地市场受到一定的障碍。部分举家外出打工的农民往往只图眼前利益，缺乏长远打算，目前虽然在外打工能养家糊口和供孩子上学，但由于工作不稳定，既没有固定经济收入又没有稳定的居住场所，一旦失业，就失去了收入来源，再加上老家的土地和房屋已全部转让出去，没有了退路，生存就会成为大问题，影响社会稳定。有的农民土地承包时发放的土地承包证遗失，造成土地边界不明，四至不清，容易引起土地占地纠纷。土地流转后，遇到政策改变，造成所得补偿分配方式未在口头和合同约定范围，引发分配经济纠纷。政策宣传不到位，农户对土地流转登记不重视，当发生土地纠纷时没有证明材料，从而造成无法调查或法院判定困难。

4 对策与建议

4.1 建立规范的规章制度土地流转要与经济社会发展水平相适应，与工业化、城镇化成正比，与农业现代化水平成正比。从全国看，黔西南州的土地流转处在正常发展的速度，虽然比全国平均值23.9%低的多，但黔西南州地处山区，国土面积仅16.8万hm2。据有关方面统计，2013年全州家庭承包经营的耕地总面积181 160 hm2，而2012年全州家庭承包耕地总面积7 253.33 hm2，2013年全州家庭承包耕地总面积达到16 500 hm2，同比增加了128%。要探索符合黔西南州州情的农村土地承包经营权流转形式，建议成立县、乡2级土地流转机构，指导农村土地出让双方签订规范的流转合同，推广使用《贵州省农村土地承包经营权流转合同(文本格式)》示范文本，维护农民承包土地的各项权利，农村土地流转和农业规模经营已成为当前农业发展迫切需要解决的首要问题。根据“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，农村土地流转无论是出租、互换、转包，还是有严格政策限制的转让，形成规模流转的难度都很大。6.67 hm2的土地规模流转最适合的流转形式是出租。其次是土地入股。入股亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立农民合作社或股份公司。在土地入股过程中，实行农村土地经营的双向选择(农民将土地入股给合作社，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营)，农民凭借土地承包权可以拥有合作社股权，也可以按股分红。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是合作社经营的参与者，也是利益的分享者，是当前农村土地流转机制的新突破。再次是地块互换、合并。地块互换合并是在坚持承包地“三不变”(即家庭承包关系不变、人均承包面积不变、承包人口不变)的前提下，进行承包地“小块并大块”的自发调整，方便耕作，有利于土地生产率的提高，解决地块过于零散的矛盾。总之，土地流转事关农民增收，农村社会稳定，要建立健全农村承包地、宅基地等土地流转管理机构和队伍，做好相关资料的备案登记、信息库管理;做好土地流转申报、审批、登记，流转合同签订、公证、兑现等工作。

4.2 完善土地流转服务体系加强对农村土地流转的管理和服务，搭建公开、公平、规范、有序农村土地流转交易平台，建立健全农村土地流转规章制度，落实农村土地流转合同制，加强流转土地用途的监管。在县级设立农村土地流转服务中心，在乡镇设立农村土地流转服务站，为土地流转双方提供流转信息登记发布、法律咨询、价格评估、利益关系协调、纠纷调处等服务。指导农民群众根据土地情况划分优、良、中、差4个级别，分别确定流转价格，减少价格随意性和不合理性，保障流转内容真实、手续完备、程序合法等。土地流转的核心问题就是要建立科学的土地价格评估系统。只有完善土地价格评估系统，合理确定土地价格，做到公平、公正、公开，才能让群众解除土地流转的后顾之忧。通过政府牵头，由相关部门人员和专家组成土地价值评价机构，对土地价格进行评估。同时要在充分考虑土地的当期收益，承包期内预期收益，物价上涨溢价收益，优、劣质土地差异收益的基础上，结合市场情况，建立科学合理的土地价值评估体系，对土地进行科学合理定价，规范运作，加强统计，做到公平、公开，切实保障农民的合法权益。

4.3 建立流转纠纷调处机制认真贯彻《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，积极筹建农村土地流转仲裁委员会，探索设立多级(含村支两委、乡镇政府、地方法院3级)农村土地流转仲裁委员会。建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系，形成一个完善的农村土地纠纷解决机制，把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。探索建立多部门协调解决农村土地确权流转重大问题的工作联动机制，不断健全包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道在内的农村土地纠纷调处机制，确保农村土地流转纠纷顺利解决，维护农村社会和谐稳定。

4.4 建立健全农村社会保障体系完善对被征地农民合理、规范、多元的社会保障机制。保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障［5］。逐步建立城乡统一的就业﹑养老保险﹑医疗保障等社会保障体系，进一步扩大农村社会保障的覆盖面，消除农民离土的后顾之忧。加大对农民就业、创业扶持力度，免费对农民进行职业技能和创业培训，通过开设技术培训班、召开科技讲座等多种形式，使农民掌握先进的、适用的符合现代发展的科学技术和技能，提高农民素质。鼓励进城落户农村居民自主创业，提供不超过3年期限的小额贷款担保和贴息，免收工商税务登记工本费，5年内免征城建税、教育费附加和个人所得税。在公共管理、公共服务领域提供公益性岗位，安排符合条件的农村居民就业，并给予一定的岗位补贴和社会保险补贴。以城镇和工业园区为依托，大力发展现代商贸服务业和劳动密集型企业，解决失地农民的就业问题。要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平，增加农民劳务收入，鼓励发展家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。采取“政府搭台、企业(公司)唱戏、百姓受益”的方式，引进有实力的企业，发展地方产业，同时解决农户外出经商或打工后土地无人耕种的问题。

［1］评论:《培育土地经营权流转市场》［N］.人民日报，2014－01－22.

［2］中央农村工作会议［R］.2013－12－23.

［3］何红卫，余爱民，胡小芳.土地流转七个重大问题上——湖北天门市华丰农民专业合作社调查与思考(下)［N］.农民日报，2013－10－29.

［4］农村土地承包法(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)［Z］.2002.

［5］关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见(中央1号文件)［Z］.2014－01 －19.

S28

A

0517－6611(2015)18－273－03

10.13989/j.cnki.0517-6611.2015.18.097

党筱兰(1965－)，女，河南郸城人，副高级农业经济师，从事农村经济分析、农民专业合作社、农村土地承包、农业机械化分析等研究。

2015-04-22