延安时期中国共产党民主执政的过程分析

王思林

[摘 要]延安时期中国共产党民主执政的一个突出特点是目的性与过程性的融合，科学性和有效性的统一，也就是民主执政不仅仅是体现在选举这个初始环节，而是贯穿了选举、决策、执行、监督的整个过程。

[关键词]中国共产党；民主执政；延安时期

[中图分类号] D231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）12-0009-03

延安时期中国共产党具有全国范围革命党和局部范围执政党的特殊身份，边区政府是中国共产党在“三三制”组织原则基础上建立起来的合法政权组织形式。这种执政环境对中国共产党的领导和活动方式提出了非常高的要求。中国共产党人既把民主的实现看作一个不断斗争的过程，也把民主看作是一个包含了选举、决策、执行、监督多个环节，包含政党、政府、民众、环境多个要素之间相互影响相互博弈的复杂体系。过去学界的研究较多的关注民主选举这个环节，对决策、执行、监督等环节的阐释分析不够，一定程度上局限了延安时期民主执政的认识和了解。其实，中国共产党延安时期的民主执政是一个系统过程，包含了丰富的内容。

普遍、直接、平等、无记名是陕甘宁边区选举的基本特点，也是民主选举真实性的体现。

普遍：《陕甘宁边区各级参议会选举条例》规定：“凡居住地区境内的人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权。”这种突破阶级、身份、职业、党派的限制的特点同工农苏维埃时期的选举是有明显区别的。

直接：《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：“各级参议会之议员，由人民直接选举之。”它改变了工农苏维埃政权时期宝塔式的层级选举苏维埃代表的方式。直接选举减少了中间环节的信息遗漏和信息失真，保障了民意的真实性和广泛性，有利于调动广大选民的积极性。

平等：平等是选举真实性可靠保证。延安时期不论工人农民小资产阶级和民族资产阶级其选举权是平等的，并无代表权重和比例上的差别。

无记名：是指在选票上只填被选举人的姓名，不写选举人的姓名，减少选举人选举酝酿中的顾虑，让选举人的民意能够得到最真实的表达，它既是选举真实性的体现，也是选举科学性的表现。

遵循普遍、直接、平等、无记名的选举原则，陕甘宁边区先后于1939年、1941年、1945年组织了三次不分阶级、民族、党派的选举活动，平均参选率都达到了80%以上。

陕甘宁边区政府的民主决策或者说政治沟通是通过两种途径来实现的。一是群众路线。毛泽东指出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两种方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，一是领导和群众相结合。在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。从群众中来集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见。”[1]

群众路线的最大特点在于强调人民群众在历史中的作用，在民主决策中先锋队和无产阶级哪一个更重要，毛泽东偏向了后者。“人民，只有人民才是创造世界历史的动力。”[2]“只有代表群众才能教育群众，只有做群众的学生，才能做群众的先生。”[3]

对此，美国著名未来学家约翰·奈斯比特认为：“西方国家的民主是水平式民主，每个人都处于平等的地位。而中国正在构建一种不同于西方的全新体系来实现民主，这是一种垂直式民主。在这个纵向的民主社会中，‘人民群众自下而上地进行参政议政”，“领导层吸纳自下而上的意见和需求制定一个整体的纲要，‘新思想和经验可以源源不断地沿着这个纵向轴交流”，“通过自上而下和自下而上的过程实现意见的统一。”[4]

实际上，中国共产党在陕甘宁边区的民主决策除了从群众中来到群众中去的群众路线外，还有一种决策方式值得引起重视，那就是“三三制”政府的协商民主决策模式。前者，可以称之为大众主义决策模式的话，后者则代表了一种精英主义决策模式或者说是建立在民主协商、讨论基础上的精英主义决策模式。

“三三制”不是一般意义上的党和非党联盟，而是在中国共产党占优势的情况下各革命阶级包括中间派在内的抗日联盟。毛泽东在论述“三三制”政权的性质时指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。”[5]

既然是统一战线的政权性质，在政府内部党派、阶级身份不同，在看待同一项政策的立场态度就会形成争论和差异。争论谈判就是一个民主博弈、协商的过程，因此，邓小平曾一针见血地指出：“三三制政权的实质是民主问题。”李维汉在回忆录中曾经谈到一个具体案例。

1945年李鼎铭在主持一讨论奖励投资条例的政务会议时，以李维汉为代表的中国共产党代表同以李鼎铭、贺连城为代表的中间分子就发生了激烈的争论。奖励投资条例其中有一条规定：“投资开垦公荒者，其土地使用权属于投资者。”李鼎铭主张把“土地使用权”改为“土地所有权”即改为“其土地所有权属于投资者”。说不如此人家就不来。

李维汉则主张开荒有两种，一种是耕者有其田，现在就是这样做的；一种是大量投资开垦，须预防土地过分集中。因土地私有是允许的，但是过分集中则是违反新民主主义的。

贺连城则同意防止过分集中，但主张有限制地承认所有权。双方都认为这是一原则问题，经过反复讨论，未能取得一致意见。最后的处理结果是李维汉同民政厅长刘景范商量，认为原则要坚持，但方式要灵活，最后双方协商一致暂时取消这一条，留待以后继续研究。李维汉称之为“这是一次小小的斗争”[6]。

边区政府的精英主义决策除了政府内部的直接对话争论外，还体现在反映民主决策质量的各种提案上。像著名的“精兵简政”提案就是由开明士绅李鼎铭提出的。通过举办训练班的形式组织训练区乡干部的提议则是由党外人士霍祝三提出的。总之，陕甘宁边区在民主决策方面将群众路线的大众民主与精英主义的协商民主结合起来，在推进民主决策方面效果显著。

从民主管理的角度来看，陕甘宁边区是通过代议制和乡村自治两种管理形式来实现的。

代议制。“三三制”政府中的参议会具有选举创制复议监督政府的权力，是名副其实的最高权力机关。200万民众中通过以乡县边区为单位的直接选举产生各级参议员来代表人民行使管理监督政府的权力。主要表现在参议员本身就代表了不同的阶级和职业，参议会作为各级政府的总的民意机关通过讨论从边区人民中带来的各种提案，正确的反映人民的意见，通过选举产生为人民所信仰的政府委员，帮助、检查督促各级政府来执行参议会的具体决定来落实民意主张。

乡村自治。乡市是一个熟人社会，与老百姓联系最亲密，选民基数小，在直接民主和民主管理方面效果最好。谢觉哉就认为：“乡市则和人民接近，人民可以直接来议来管；就是派代表，也等于每个人直接去一样。一切政治上的设施，上级政府只能计划，‘总其大成。实际执行，无一不在乡市。乡市民主做的好，等于宝塔筑好了地基。上层政治，自然良好，人民直接管理乡市管得好，也就是握住了管理的总钥匙。”[7]乡村在直接民主管理政府方面创造了很多有益的做法。一是通过选举来管理政府。由于乡市参议会实行的是议行合一制度，村长、行政村主任（市的坊长或甲长）由选民大会直接选举，每半年改选一次。因此，选好选对人对老百姓来说与其直接利益相关。二是在乡选中检查政府工作。在基层选举中发动群众来检查政府工作是民主管理的重要方式和手段。同在江西工农苏维埃时期一样，在乡政府下设立征兵、征粮、拥军等各种委员会，吸收一乡之积极分子参加工作，参议会和政府在召开会议时，决定群众性的重大事情时，邀请当地劳动英雄参加，或列席会议，参政议政，逐渐成为一项制度。另外，不拘形式和人员，遵循“大家事大家议大家决”原则，在生产纳粮征兵等工作中，吸收有支部干事、参议员、乡村委员主任等参加的大小“一揽子会”等制度也成为了代议民主政治的有益补充。这些做法使政府与人民融为一片，既是动员民众的手段，也是进行民主管理的重要方式。

边区政府对权力的易腐性有高度的警惕性，其成就主要表现在建立起了一个全面的监督制约体系。

一是参议会监督。参议会作为边区各级政权的最高权力机关，对政府及其工作人员有选举罢免检察弹劾之权。边区政府主席林伯渠就曾在参议会上表示：“第一，希望我们各参议员，尽量反映各角落的人民的意见，人民的要求与呼声……无论对政府说好话，说坏话，我们都愿虚心倾听，只要说话的是一心要把政府工作做好的，我们都表示深挚的感谢。第二，希望参议员很坦白的指责政府工作的缺点。政府工作的缺点是不能避免的，而且也并不少。把它的缺点看成自己的耻辱，而帮助它加以克服。只有在人民监督下政府才能把工作做好。我们不怕自我批评，也盼望各位勇于批评。第三，希望这次参议会给政府指出今后的大政方针，指出应该怎样做，做些什么以作为政府今后工作的依据。”[8]

二是人民直接监督。边区政府由人民群众选举产生，自然要对人民群众负责，并接受其质疑和监督。人民群众的监督对政府来说是一种自下而上的压力机制。《陕甘宁边区施政纲领》规定：“人民可以用无论何种方式，揭发公务人员的违法犯罪及溺职、贪污、浪费的行为。”

三是行政专员监督。行政专员不仅仅是边区政府的派出机关承担行政管理职能，更为重要的具有监督督查职能。1941年和1942年颁行的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》和《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》都对行政专员的监督职能作了规定。如《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》第三条规定专员公署有“随时考察及督导所属各县地方行政与创办分区内各县应兴应革之事项，督察所属各县经费之收支情形”，十三条规定“专员应亲自轮流巡视各县，将巡视结果列入工作月报，呈报边区政府及主管机关备查”。 《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》规定区公署区长承担“计划督导所辖各乡民政、财政、经济建设、文化教育及应兴应革事项，综理全区政务，经济巡视各乡市行政工作”的职权。

四是党外人士与民主党派的监督。“三三制”政府是一个各阶级联合执政的政府，中国共产党虽然处于领导党的地位，但大家在一个政府中共事，自然要受到党外人士和民主党派的监督。虽然这一时期还没有形成中国共产党执政党、民主党派参政党的架构，但却孕育了政治协商制度的雏形。

“议会里有了不同意见的辩驳，就能发挥它的作用，即使每一项主张能够在议会上毫无异议地全数通过，这些主张本质上也有了差异，因为它们已由党的主张变成人民的主张。工作方法和工作作风也必须转变，关着的门，必须打开，别人的意见，必须倾听，强迫命令，必须取消；一意孤行也是此路不通。”[9]此外，边区政府还非常重视报纸和新闻舆论“人民群众的喉舌”的监督作用，人民群众可以通过来信来访和报纸专栏通报和批判政府的方式来发挥监督，形成了一个纵横交错、从上到下的全面监督体系。

参考文献：

[1][2][3]毛泽东选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.153.252.864.

[4][美]约翰.奈斯比特，[德]多丽丝.奈斯比特.中国大趋势[M].北京：中国工商联合出版社，2009.40.

[5]毛泽东选集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991.232.

[6]李维汉.回忆与研究（下）[M].北京：中共党史资料出版社，1986.526.

[7]陕西省档案馆藏.“一九四五年乡选工作总结”2-1-808，转引自张国茹.延安时期陕甘宁边区基层政权建设研究[D] .中国人民大学，2009.

[8]陕甘宁边区法律法规汇编[M].西安：三秦出版社，2010.5

[9]荣敬本，罗燕明，叶道猛.论延安的民主模式：话语模式和体制的比较研究[M].西安：西北大学出版社，2004.292.

本文系浙江省社会科学基金项目“农村基层党组织公信力提升研究”（14DJC002）阶段性研究成果

作者单位：中共浙江省委党校

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