依法治国重在治官

姜小川

依法治国，归根到底是治人。因为人有官、民之分，相应的就有了“依法治民”和“依法治官”之说。党的十八届四中全会把全面推进依法治国现阶段的侧重点放在了“依法治官”上，应该说，这是中国改革和法治的新起点。

依法治国重在治官

是治国理政的一般原理

首先，人本身是有欲望的，官员尤其如此。被马克思、恩格斯分别赞誉为“古代最伟大的思想家” 、古希腊哲学家中“最博学的人物” 的亚里士多德认为“人的欲望是无止境的，而许多人正是终身营营，力求填充自己的欲壑。财产的平均分配终于不足以救治这种劣性及其罪恶” 。他把这种欲望称之为兽性，并认为，人作为政治动物，尤其不可能消除这种兽性。

其次，官员特殊的身份所决定。毫无疑问，官与民作为社会的共同成员，二者既是依法治国的主体，也是依法管理的对象。但官员在国家管理中的特殊身份和重要作用又使得依法治国重在治官成为必要。官员依法履行职务，不仅标志着国家机关对法律的尊重，也是对普通公民最好的示范；反之，不仅会损害普通公民或社会的利益，损害法律的权威和公民对法律的信任，还将助长普通公民违法，危及现存制度。韩非子曾讲：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。官员必须带头奉法，在尊法守法执法中发挥表率作用，引导民众增强法律意识，自觉守法。正是从此意义讲“吏治清则国治，国治而后天下平”。

再次，官员在国家的特殊地位决定的。“依法治国”中的“国”，专指国家机器，而操作这架机器运转的，正是遍及中央和地方行使立法、行政、司法等国家权力的各级官员。一方面，权力为国家管理所不可或缺，这是社会有序状态的力量支撑。另一方面，权力又凌驾于社会之上，其生来具有极大的诱惑力和腐蚀力，不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。“吏治之弊，莫甚于贪墨”，“此弊不除，欲成善治，终不可得”。而法治正是作为限制公权力最重要方面出现的，就国家而言，法治要解决的核心问题就是限制公权力与保护私权利的冲突。对于公权力，法无授权即禁止；对于私权利，法无禁止即自由。依法治国实质上是依法治权，重在依法治官。

最后，官员在实现法治中的重要作用决定的。法治的实现主要是由掌控公权力的官员操作的。一定意义上讲，国家的各类机关是由官员构成的，各类公权力主体能否依法履职是建设法治国家的基础和关键，而且，其执行法律的程度直接影响着具体法治目标的兑现程度。这一点，不仅为国外法治的实践所证实，也为我国全面推进依法治国基本格局的主体和内容所印证，党的十八届四中全会确定的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治基本格局之中，前三者都是针对公权力而言的，公民守法只是法治基本格局中的一小部分。

中国的国情使得依法治国

重在治官更为必要

首先，从历史上看，中国缺乏法治传统，权力大于法律。一方面，中国几千年专制社会，最大的权力就是最大的法律，法律往往是权力的奴婢。这就导致了社会的官本位态势和公权力的不断膨胀、集中。另一方面，社会缺乏法治需求，关系大于规范。中国几千年的农耕文明，形成了以家族为中心的“圈子文化”和安土重迁的“熟人社会”。今天，这种状况逐渐演变为“关系社会”和“人情社会”，人们热衷于寻求各种关系的权力以应对不同的问题。市场经济的发展，虽然在很大程度上催生了法治的需求，但破除关系依赖，让规范成为社会运行的行为准则却任重道远。

应该看到，虽然世界其他国家也都有过封建的历史或专制的统治，但时间都不及中国长，规模都不及中国大，体系都不及中国完备，关系都不及中国盘根错节。而且，与西方相比，中国没有经历过反封建或专制的法治启蒙时代。自17世纪中叶开始的一个半世纪中，欧洲主要国家在反封建或专制中，出现了洛克、孟德斯鸠等一批思想家和法学家，就启蒙从理论到实践予以酝酿，政治上倡导民主、自由、平等，法律上主张司法独立、法律职业化等。而中国自汉以来，罢黜百家，独尊儒术，即使是法家，也以巩固专制统治为归宿。虽然也有民主法制思想，但却是19世纪末20世纪初的事，且最终结果均不及西方如愿。因此，中国具有“法令不行，自上犯之”的传统。如今，千年余毒如百足之虫，死而不僵，客观上使得依法治官更为必要。

其次，全面推进依法治国既是实现由“人治”向“法治”的转变，也是实现从“治民”到重在“治官”的转变。法治国家的重要标志，就是要通过法律和制度“治权”、“治官”。历史上几次大的“人治”与“法治”的争论表明，“法治”优于“人治”，中国正在经历着“人治”向“法治”的转变，而这需要一个艰难的过程。历史还表明，吏治的腐败是危害最烈的腐败，因此，事实上“人治”与“法治”都重视治官，只是“法治”将其上升为一种理论，而“人治”仅将其作为一种手段。从当前我国实际情况来看，一方面，“治权”、“治官”的重点是要澄清官员群体中根深蒂固的“刑不上大夫”、“法是驾驭百姓的工具”等人治观念，消除“权大于法”等法外特权思想。让各级官员始终对宪法法律存敬畏之心，不断警示并告诫自己不得以言代法、以权代法、以权压法、以权谋私、徇私枉法。另一方面，依法治国的最大困难和障碍在于权力过分集中而又缺乏有效监控机制所造成的权力失控和官员严重的腐败。没有一个合理分工有效制约权力结构和防止官员滥作为或不作为的监控机制，就难以遏制腐败等各类不正常现象的滋生蔓延。党的十八大以来中央强有力的反腐，充分体现了依法治官的强大决心。

再次，中国官员数量巨大，堪称世界之最。

据国家统计局数字，2008年底，我国需要财政供养的人员达到4000万，其中，中国共产党机关56.4万，国家机关1193.3万，事业单位职工2871万。另外还有政协和民主党派9.3万，群众团体23万。中央党校周天勇教授按照美国联邦和地方政府的标准计算，我国“吃皇粮”的人数达到7000万，官民之比为1：18 。

复次，官员违纪违法，腐败问题严重。就官员犯罪情况而言，法学授陈忠林研究，据对1999年到2003年最高检察院和最高法院的报告中的相关数据推算，中国普通民众犯罪率为1/400；国家机关人员犯罪率为1/200；司法机关人员犯罪率为1.5/100。2004年，普通民众犯罪率的增幅为9.5%，国家机关人员的犯罪率增幅为17.8%，国家机关工作人员因侵犯公民权利导致犯罪的增幅为13.3% 。

仅就落马的省部级以上“老虎”的情况而言，上世纪80年代，省部级官员职务犯罪受到法律制裁的只有2人，违法犯罪的数额从几千元到两万元。从1992年10月至2002年11月的10年间，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分的省部级干部（不含军队）123人。在这123人的省部级干部中，既有省委书记、省长、部长、省人大主任、省政协主席，也有省委组织部长、宣传部长、省法院院长、省检察院检察长，可谓“品种齐全” 。进入本世纪以来至2014年7月，151省部级“老虎”落马，其中，正国级1人，副国级4人，正部级24人。据笔者统计，党的十八大到2015年10月，全国落马的省部级“老虎”突破120人。其中，地方官员56名。

就官员的生活作风而言，“人民大学的一项研究显示，2012年因腐败被抓的中国高官中，95%都有婚外情。这些官员的落马60%都与情妇有关” 。在十八大以来落马的已被通报处分的53名地方省部级官员中，涉及“与他人通奸”的有16人 。

正是基于上述情况，中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山指出：“现在，有的领导干部忘记了自己是党的干部，不知不学党规党纪，无视规制、不讲廉耻，根本不把国法党规当回事，没有戒惧之心” 。在2014年5月中央巡视组工作会议上他进一步对反腐败形势做出“当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势极为严峻复杂”的判断，这在过去是没有的。

当前依法治国重在治官

的主要措施

首先，强化官员的“官德”教化。依法治国重在治官，但法并非万能，法只是生活的一个局部，在法之外，还有伦理、道德、文化等。法既不能调整所有领域，也不能替代其他规范。治理国家不可能只靠法律。法律法规再健全、再完备，最终还是要靠人来执行。如果官员在德上出了问题，必然导致纲纪松弛、法令不行。党的十八届四中全会提出“坚持依法治国和以德治国相结合”。就我国的现实而言，“德治”更应该注重通过强调“官德”而“治官”。做官首先是做人。自古道“修身齐家治国平天下”，修身为首要，“身修而家齐，家齐而国治，国治而后天下平”。“修身”即自身道德品质修炼，此乃做人之根本、“做官”之前提，只有好的人品，才可能有好的“官品”。

在“官德”教育上，中国古代尤其注重法的他律和德的自律相结合，注重道德教化和法制手段兼施，注重崇德重礼与遵纪守法相辅而行。强调为政以德、礼法相依、德主刑辅、管权治吏、正心修身等历史经验和思想，以此树立官德。孔子说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，除了“德治”教化这种自律的软约束外，还必须使“官德”制度化、法律化。以道德滋养法治精神，以法治体现道德理念，强化法律对道德建设的促进作用，将一些可行的道德规范上升为法律规范，这在我国古已有之，外国也不乏其例。如美国国会就设有“道德立法委员会”，并有《道德法》规范公务员的行为。新加坡、韩国等许多国家在“官德”制度化、法律化方面也有不少成功的经验。这些同样值得我们借鉴。

其次，加强对官员理想、信念和宗旨的教育。现今官员出问题不是因为能力和学历，而是因为世界观、价值观出了问题，除了缺乏官德以外，还缺乏信仰。2015年9月媒体披露，第六次全国人口普查，研究生人口比例为3.9‰，官员的研究生比例为79%，相差超过200倍。在十八大至2015年9月落马的120多名省部级官员中，除去军队及资料不详的外，剩余81名官员中，博士25位，39位研究生。这与2014年《法治蓝皮书》披露的被查处官员文化程度大学本科的占29.3%，研究生以上学历占48.8%相一致。由此可见，加强对官员理想信念的教育尤为凸显。古人尚且知道“先天下之忧而忧后天下之乐而乐”，而我们今天一些官员随着官位增高、时间增长、权力增大，渐渐处于“官”的生活模式之中，形成“官”的思维方式，置为人民服务的宗旨于脑后，颠倒了主仆关系，置个人利益于人民群众之上。党的十八大要求干部清正、政府清廉、政治清明。我们的各级官员务必坚定理想信念，强化宗旨意识，将人民奉为上帝，将权力用于服务人民并自觉接受人民监督。只有官员忠诚法律，忠于人民，政府才能敬畏法律，敬重人民，而一个失去目标和信仰的官员队伍只会引导一个民族走向歧途。官职越高、权力越大，越应战战兢兢、如履薄冰……广大党员干部必须信守宗旨、心存敬畏、慎独慎微，讲规则、守戒律，决不能无法无天、胆大妄为。

再次，提高官员的法治能力。当前，我国仍处于从“人治”向“法治”的转型期，现实生活中，一些官员受长期存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等传统“人治”思维的影响，没有摆正权与法的关系，只敬畏上司，不敬畏法律，有法不依、执法不严、违法不究。此种背景下，中央强调提高官员的法治能力，不仅具有很强的针对性，也是对依法治国重在治官理念的最好诠释。

提高法治能力，要求官员带头学法、遵法、守法、用法，自觉在宪法和法律范围内活动，运用法治思维和法治方式认识、处理问题，形成办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的良好法治环境，切实保障人民享有更广泛的权利和自由。

最后，完善体制、制度建设。就官员主观以外的客观情况而言，重在治官就是要从对官员和其权力从体制和制度上予以约束和限制，把官员和权力放进制度的笼子里，并将其法律化。切实解决因权力过于集中，官员个人权力极为膨胀，重大问题独断专行，进而滥用权力、滋生腐败等问题。目前，当务之急是要细化党的十八届四中全会对此从立法、执法、司法、守法、监督、保障等方面作出的一系列原则规定。同时，坚持对于普遍存在和反复出现的问题，要从体制和制度上找原因的思路，防止一味追究处置的严厉而不能或者忽视对所有违法违纪官员都予以处理制度的出台。完善干部选任制度，对于干部的选任问题也应该实行终身责任追究制和倒查机制，解决带病任用以及官员“拍脑瓜决策，拍胸脯担保，拍屁股走人，到异地提拔”等问题。真正把法治能力和法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。

（作者系中央党校政法部教授、博士生导师）