我国农村低保和扶贫对象识别与瞄准研究综述

2015-12-16杜毅

安徽农业科学 2015年30期

杜毅

(重庆三峡学院公共管理学院，重庆404100)

2007年中央一号文件明确提出要在全国范围内建立农村最低生活保障制度(以下简称农村低保)，标志着我国农村扶贫工作进入了开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的新阶段。2011年11月，中央扶贫开发工作会议召开，对我国今后一段时期农村扶贫工作进行了总体部署。同年，《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》颁布实施。至此，我国农村扶贫工作已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新的历史时期。

农村低保和扶贫开发是我国农村脱贫致富的两项重要制度，对缓解和消除农村贫困起到了巨大作用。但两项制度在实际运行中也存在诸多问题，尤其是如何科学、合理地界定贫困对象成为制约两项制度顺利实施的一大难题。鉴于此，国务院于2009年向国家扶贫办、民政部发布了《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》，2010年转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》，2012年公布了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。在这几个文件里先后提出要加强农村低保和扶贫工作，把反贫困战略与农村低保有效结合起来，尤其要做好贫困对象的识别与瞄准这个起步环节，不断完善贫困对象认定条件，规范审核审批程序，建立救助申请家庭经济状况核对机制等。

学者们普遍认为，贫困对象的识别与瞄准是两项制度顺利实施的关键环节，这个环节做不好就会产生错保、漏保的情况，就会影响制度执行效率，削弱制度的公平性。同时普遍认为要通过制定科学的贫困对象识别办法和严格的识别程序，准确核算贫困对象家庭收入，杜绝“骗保”、“错保”、“关系保”等现象，真正做到“应保尽保，应扶尽扶，应退尽退”。

1 农村低保和扶贫对象识别与瞄准的主要难点

对于贫困对象的确定，各地结合实际摸索出了一些具体办法和措施，但在现行的农村家庭收入与支出结构复杂、农村扶贫救助运行机制尚不健全等条件下，低保和扶贫对象识别与瞄准还面临诸多难点，学者们主要从以下几个方面进行了探讨。

1.1 农村家庭收入难以准确核算邓大松等［1］、李忠林等［2］调研发现，与以工资性收入为主要收入来源的城镇家庭相比，农村居民家庭收入呈现出渠道多样化、缺乏稳定性和难以货币化的特点;同时，由于忽视农村家庭的支出环节，使得家庭纯收入难以计算。此外，由于农业生产投入与产出的评估缺乏科学合理的标准，农村低保与扶贫基层工作队伍不健全，工作水平不高等因素，进一步加大了农村家庭收入核算的难度。已有研究表明，在贫困对象家庭收入核算过程中主要面临4个方面的难题。

1.1.1 核算方法不科学。凌文豪等［3］认为，现有农村家庭收入计算方法不科学，认定方法的可操作性差、认定方法不经济。在识别和瞄准贫困对象时，各地摸索出了一些土办法，如“进村上门看房子，进屋看被子(谷子)，吃饭看盘子，穿着看身子(家庭用品)，银行看折子”，这些办法操作简便，起到了一定的作用，但不能完全反映贫困对象的真实收入情况。有的地方还参照固定电话费、用电量等量化指标确定农村居民是否应享受低保和扶贫待遇，实行“一票否决”。李春根［4］认为，这些方便做法随意性较大，缺乏必要的法律依据，缺乏对困难群体的人文关怀，不够合理。

1.1.2 政策执行部门的调查权受到限制。王世联［5］认为，在贫困对象界定过程中，民政部门和扶贫部门的入户调查权受限，尽管具备一定的入户调查权，但法律法规授予的权限较含糊，在入户调查时所采取的一些便捷做法也可能与现行法律相冲突，从而造成收入情况调查不准确，致使贫困对象难以准确界定。凌文豪等［3］也认为民政部门在调查过程中权限很小，很难准确掌握贫困家庭的收入状况。

1.1.3 流动人口收入难以准确界定。随着我国农村外出务工人口逐年增多，在现有的户籍管理制度下，即使家庭内部户籍发生变动，但法律规定的家庭成员之间的赡养关系不一定随之发生相应的变动。因此确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入存在着困难［6］。张国华［7］认为，在农村贫困对象界定过程中，即使是科学可计量的标准方法，但将其运用于复杂的农村社会现实时，就会遇到种种困难。特别是我国农村社会变迁加剧、人口流动频繁、家庭结构日益多样化的背景下，有效掌握贫困对象家庭收入情况就变得更加困难。

1.1.4 政府与贫困对象之间存在严重的信息不对称。刘纯阳等［8］认为，由于农户可能会谎报和虚报自己的贫困状况，以此来获取扶贫资源，而基层政府却难以掌控农户家庭的真实情况。这种由于信息不对称以及可能产生的道德风险，都会使得不该享受扶贫待遇的人群获取“贫困人口”的帽子，最终会导致贫困人口瞄准的严重错位，出现“张冠李戴”的现象。邓大松等［1］通过调查发现，由于信息不对称，有的地方存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定应由子女承担的赡养义务推向政府。

1.2 贫困对象识别程序不规范贫困对象识别程序规范与否，将直接影响瞄准的效率和精度。对于农村贫困户的申请和批准，各地也探索出一些操作方法。如河南邓州市在确定农村低保对象工作中，规定了6道严格的决策程序，摸索出了以村党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公告、实施结果公示为主要内容的“4+2”工作法，破解了“民主选穷”难题。江西新余市坚持“三公开”原则，在农村低保政策公开的基础上，对初步确定为纳入低保的农户以自然村为单位，公开保障对象、保障标准、保障资金。通过村级、乡镇和县级3次“公榜”，严把村级审查、乡镇审核、县民政局审批3个关口。

这些带有地方特色的办法起到了一定的作用。但许多地方在贫困对象认定过程中程序不规范、不合法、不公平、不公正现象仍比较严重。段应碧［9］认为，由于基层政府政策执行的偏差，贫困户认定过程中的不公平和不公正现象时有发生，同时由于行政体系监察、社会公共监督和受益人群监督的三位一体的监督体系的缺失，导致部分扶贫资源投入与扶贫目标规划相偏离。李忠林等［2］调研表明，只有57.9%的低保家庭填写过低保申请书或收入调查表，大部分低保户是由乡镇干部指定的，只有29.8%的人是由村民评议确定的，不可避免地造成“应保未保”、“人情保”等不公平、不公正的现象。调查还显示，只有54.2%的人认为本村低保户确定是公平的。凌文豪等［3］调研也发现，农村低保对象瞄准程序不规范，某些环节则遭到了遗漏，申请环节、调查环节、公开环节和核查环节都存在不同程度的缺失。肖云等［10］的调研数据也表明，农村低保对象确定过程的公开程度不高，甚至有少数村民不知道低保程序是怎样操作的，仅51.2%的农民反映该村在确定低保对象时进行过公示并征求群众意见，不完全公示和不公示的占到了36.2%，仅有39%的农民认为该村在确定低保对象时是公正的。王三秀［11］认为，有的乡镇在农村贫困户的确定过程中，不严格执行政策，存在自主操控、优亲厚友等现象，导致该扶持的贫困户没得到扶持，该救济的没得到救济。李合伟等［12］调研也发现，一些地方通过“轮流坐庄”“均分低保金”“人情保”等土办法来确认贫困对象，存在着很大的随意性，在选定贫困对象后由于缺乏动态的管理机制，使得“应保未保”的情况时有发生。

1.3 过分强调区域瞄准而忽视人口瞄准如何提高扶贫目标的瞄准精度是各国反贫事业的重点和难点。从我国现行农村贫困对象的瞄准方式来看，可以分为区域瞄准和人口瞄准2种形式。在实际实施过程中，又将区域瞄准细分为贫困县瞄准、贫困乡瞄准和贫困村瞄准，将人口瞄准细分为贫困户瞄准、特殊人群瞄准和一般性贫困人口瞄准。刘娟等［13］对我国农村贫困瞄准进行了回顾，20世纪80年以来，随着农村社会变迁的加快和贫困人口日益分散，贫困对象的瞄准逐步采取了区域瞄准和群体瞄准相结合的方式，更加直接面对贫困人口，瞄准过程日益微观化。各地政府通过加强建档立卡和动态管理等措施，防止扶贫资源的错配或遗漏，大大提高了贫困人群的受益率。

然而，长期以来我国农村社会救助政策过于强调贫困区域的现象一直存在，在很大程度上忽视了农村贫困人口自身，贫困对象瞄准没有细化到贫困家庭和贫困人口。这种重宏观轻微观的瞄准方法，表面上看扩大了扶贫的受益面，但由于扶贫资源很难直接作用于贫困家庭和贫困户，从而使扶贫政策执行产生偏差。廖富洲［14］认为，由于缺乏对微观贫困群体的关注，会忽视贫困对象的差异性，缺乏精确瞄准，政府部门的扶贫资金分配容易出现平均化结果，往往使最贫困的人口无法得到帮助。邓大松等［15］认为，在这种贫困对象瞄准方式下，有限的扶贫资金虽能够输入贫困地区，但不一定能落实到每一个贫困家庭，致使扶持对象变得模糊，从而导致农村贫困对象的识别与瞄偏的“政策微效”问题。陈美兰等［16］通过调研也发现，以往的以确定贫困县来分配扶贫资源的扶贫工作方式存在两大弊端:一是没有排除贫困县中的非贫困人口;二是排除了非贫困县中的贫困人口，这就导致了扶贫对象和扶贫资源的渗漏。童星等［17］也认为，由于目前的贫困人口瞄准精度不够，没有考虑到农村老人、残疾人、单亲家庭等不同贫困群体的差异性，所有的贫困人群都按照同一救助标准运行，很多实际困难难以解决，偏离了扶贫政策的预期目标。1.4 地方政府的救助和扶贫理念存在偏差社会救助制度从1601年英国伊丽莎白的《济贫法》发展到今天，救助观念已逐渐消除了对受助者的恩赐、施舍与怜悯，扶持措施逐步革除歧视性因素，一切救助行为都应当尊重受助者的权利、人格和尊严。为提高有限的扶贫资源的利用效率，维护制度公平，各地政府对低保和扶贫对象的资格条件做了种种限制性规定，为防止“养懒汉”和实现公平正义起到了一定作用。但是有些限制条件却不够合理，例如随着社会的进步，规定穷人不能拥有手机、计算机，不得使用摩托车，不能养宠物等，这些都剥夺了穷人共享现代文明和社会进步的权利。汪柱旺［18］认为，这些做法表明了一些地方政府把社会救助看作是对穷人的道义支持，而不是政府的法律责任;是对穷人基本权利的忽视和对政府职责的误解，体现了政府人道观、人权观的弱化及“心肠变硬，同情乏力”。

除了上述4个方面外，还存在其他方面的难点。例如，由于民政部门和扶贫部门衔接不够，造成贫困对象识别不准确，瞄准精度不高。国务院先后多次发出通知和召开专题会议，要求把农村低保和扶贫开发这两项制度进行有机衔接，尤其要加强贫困对象识别过程的衔接。但由于两项制度分属两个不同的部门，政策实际执行的各个环节往往是分开进行的，不仅造成对象识别的“脱靶”现象，还导致一部分人群跌入“贫困陷阱”［19］。

2 做好农村低保与扶贫对象识别与瞄准的对策建议

如何科学合理地识别与瞄准农村低保和扶贫对象，众多学者提出了指导性的原则和建议。郑秉文等［20］认为，在确定贫困对象过程中要明确两方面:一是如何界定目标定位中“有需要的人”，二是如何将有限的资源定位于“最需要的人”。阳秋林等［21］认为应把握5个方面:一是救助与扶贫相结合，农村低保与扶贫开发在对象识别与瞄准时应同步进行;二是要加强实地调研，详细了解贫困对象的收入情况;三是坚持差异化原则，分类分层施保;四是确保公平、公正、公开，防止“搭便车”现象;五是实施贫困对象动态管理，确保贫困对象能进能出，应保尽保，应退尽退。刘晓梅［22］则针对我国农村低保对象确定的复杂性和艰难性，提出建立由4个联动机制、1个平台和1个标准构成的农村低保家庭收入核查机制，对探索有效的家庭收入核查机制来科学界定贫困对象提供了有价值的理论参考。就具体如何识别与瞄准农村低保和扶贫对象，我国学者主要从以下几个方面进行了研究和探讨。

2.1 建立和完善家计调查系统，准确核算农村贫困对象家庭收入目前我国农村主要采取2种方法识别与瞄准贫困对象:第一种是以农户的生活形态作为识别依据;第二种是将贫困对象家庭收入与贫困标准相比较进行识别。由于生活形态法随意性较大，有些硬性规定往往不合人情。因此，一些学者认为，应改变以生活形态为依据来识别与瞄准贫困对象的做法，根据贫困标准，以精确核算家庭收入来识别与瞄准贫困对象作为主要的方法。但在实际操作中，家庭收入的精确核算又成为一个难题。李忠林等［2］认为，为从根本上解决收入难以核算的难题，有必要借鉴发达国家的成熟经验，建立独立、有效的家计调查系统。并对该系统进行如下设计:一是明确民政部门和扶贫部门作为家计调查的部门，并要求同步识别和瞄准贫困对象;二是明确规定民政部门和扶贫部门进行家计调查时的职责;三是要通过法律法规明确民政部门和扶贫部门的调查权限，以及对骗保行为进行行政和经济处罚的权利;四是明确在家计调查过程中基层干部的配合义务;五是建立和完善贫困对象信息数据系统。通过这样的系统设计，确保家计调查有序进行，以破解收入核算难题。一些学者在具体的环节予以关注，刘纯阳等［8］认为，应该通过建立农村贫困人口信息网络登记平台，来确认其是否为真正的贫困人口。张云筝［23］则认为，在核定贫困对象收入时，应采取因地制宜的办法:东部地区在较准确地核定低保申请人家庭收入的基础上，按照贫困标准对贫困家庭进行相应扶持;中西部农村则应更多依靠民主评议办法来确定贫困对象。

2.2 规范操作程序，确保贫困对象识别与瞄准过程的公平公正农村低保与扶贫开发政策实施以来，在贫困对象识别与瞄准过程中，影响政策执行公平公正的主要薄弱环节是民主评议和公示。赵福昌等［24］认为，要在基层民政部门管理与领导下，充分发挥群众评议在贫困对象调查、收入评估以及档案资料管理等方面的作用，形成政府管理与群众自治相结合的工作机制。艾广青等［25］认为，民主评议是界定贫困对象的重要过程和重要手段，经过调查，他们把农村低保最理想的审批流程总结为“三次入户调查”“三次民主评议”“三次公示”，充分强调民主评议的功能和作用。宛庆丰［26］也强调识别帮扶对象要交群众评议，通过开会评议和张榜公布的方式，听取农户意见，接受农户监督，切实做到公平公正。李春根［4］认为要完善基层评贫议贫办法，充分发挥社会救助义务监督员作用。李合伟等［12］认为，为了保障审核的公开、透明，应该让民众参与到贫困对象的审核工作中来，即民主评议，增加公平性和客观性，减少民愤;同时应加强公示，听取村民反映，对大多数村民不认可的对象进行重新评定和公示。

2.3 建立和完善各项配套措施，更新扶贫与救助理念

2.3.1 建立回访制度，加强监管。张云筝［23］主张，应该建立一系列的监督回馈制度。各级低保和扶贫部门要在一定期限内对贫困对象进行抽查回访，详细了解本地区贫困对象的生活状况，对不符合低保和扶贫政策的农户，要及时清除。刘娟［13］、赵玉［27］提出通过随机抽查、基层调查、标准量化细化、感性认知体察等方式，加强监管，减少信息不对称情况，维护制度的权威性。

2.3.2 增强农村低保与扶贫政策的实用性。针对目前一些地方农村低保与扶贫政策比较粗放的现状，方菲等［28］认为，应将农村低保和扶贫措施及规范具体化、可操作化，同时要通过完善制度设计，努力矫治制度的失范。

2.3.3 处理好区域瞄准与个体瞄准的关系。一些学者认为，随着国家重点扶贫县贫困人口规模逐步缩小，扶贫对象瞄准方式也应逐步调整。要处理好区域性瞄准与个体瞄准的关系，尤其要重视个体瞄准即精确瞄准，提高扶贫瞄准的命中率，努力使扶贫资源有效地流向当前贫困人口并使他们受益。

2.3.4 做好两项制度的衔接。民政部门与扶贫部门在确定贫困对象时要同步进行，确保对象识别“不脱靶”，通过对贫困人口的建档立卡，完善信息平台，促进部门之间的资源共享［29］。

2.3.5 更新农村扶贫与救助理念。汪柱旺［18］认为，在限定贫困对象的条件与范围时，应坚持因地制宜的原则，革除对象认定过程中一些歧视性的规定和做法，充分尊重受助对象的人格和尊严。

3 结论与展望

从上述文献梳理可以看到，在农村低保和扶贫对象识别与瞄准方面的研究已积累了一定的理论成果，在诸多方面已形成普遍共识:科学合理地识别与瞄准贫困对象是提高农村扶贫效率和维系制度公平的需要;农村贫困对象家庭收入核算面临许多难题，需要对家计调查进行系统设计;贫困对象认定过程中不合法、不公平、不公正现象仍比较严重，需要制度和措施加以规范;贫困对象瞄准的粗放化导致扶贫资源的错配或遗漏，需要更加注重瞄准贫困家庭和人口本身;扶贫和救助理念落后导致受助对象的人格和尊严受损，需要政府重新审视和更新政策的价值取向，等等。这些成果的取得，为进一步深入研究打下了坚实基础。

在现有的研究基础上，后续研究应着重从以下几个方面进行:第一，进一步加强对农村家庭收入具体核算方法的探讨，提出可操作性的矫正方法;第二，加强对民政部门和扶贫部门在贫困对象识别与瞄准方面的衔接研究，以利于资源整合，提高扶贫效率;第三，拓宽研究视角，加强实证研究，突出研究成果的实际应用性;第四，加强对两项制度对象识别与瞄准的区域性比较研究;第五，加强对国外贫困对象识别与瞄准的经验与启示研究。

［1］邓大松，王增文.我国农村低保制度存在的问题及其探讨［J］.山东经济，2008(1):62.

［2］李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策［J］.东岳论丛，2009(8):52.

［3］凌文豪，梁金刚.农村最低生活保障对象瞄准机制研究:基于对河南省安阳市某村的实证研究［J］.社会保障研究，2009(6):72.

［4］李春根.农村低保制度的调研和思考［J］.江西财经大学学报，2010(3):43.

［5］王世联.完善农村低保制度促进社会和谐发展［J］.改革与开放，2007(7):22.

［6］财政部财政科学研究所/农村低保制度研究课题组.农村低保制度研究［J］.经济研究参考，2007(15):51.

［7］张国华.中国农村最低生活保障的现状、问题及其成因［J］.中国发展，2007(4):80.

［8］刘纯阳，陈准.农村贫困人口瞄准中主体博弈行为的分析［J］.湖南农业大学学报(社会科学版)，2011(3):36.

［9］段应碧.中国农村扶贫开发:回顾与展望［J］.农业经济问题，2009(11):7.

［10］肖云，吴维玮.农村低保对象的目标定位与动态管理［J］.安徽农业科学，2010(38):14070.

［11］王三秀.可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接［J］.宁夏社会科学，2010(4):75.

［12］李合伟，蒋玲玲.农村最低生活保障制度对象认定存在的问题及解决路径分析［J］.劳动保障世界，2012(11):33.