比较法视域下重点生态功能区生态补偿激励性法律机制研究

赵 宁

（河南师范大学法学院，河南新乡 453007）

比较法视域下重点生态功能区生态补偿激励性法律机制研究

赵 宁

（河南师范大学法学院，河南新乡 453007）

目前我国重点生态功能区的土地管理主要采用国家行政强制或法律管制来限制土地利用的传统方式。而域外发达国家生态补偿则采用激励性机制，主要表现为生态补偿标准市场化、明晰自然资源产权、公众实质性参与、补偿资金来源政府与市场双重驱动。国外先进的立法经验对我国重点生态功能区生态补偿法律制度设计具有重要启示。应建立生态补偿专门机构、实行科学合理的生态补偿标准、完善自然资源产权制度、加强社区实质性参与、健全财政金融法律，构建我国重点生态功能区生态补偿激励性法律机制。

重点生态功能区；生态补偿；市场机制

一、我国重点生态功能区完善生态补偿激励性法律机制的必要性

国家重点生态功能区承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力。我国重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40．2%。基于主体功能区规划的重点生态功能区土地发展权受到限制，生态补偿建立的目的在于支持和鼓励资源环境承载区更多承担保护生态而非经济发展的责任。生态功能区生态补偿是指生态功能区因保护生态系统而丧失经济发展机会及其带来的收益，由国家或生态保护受益地区给予补偿的制度。近年来，在国家追求生态和谐、倡导建设“美丽中国”的大背景下，某些地方政府为了追求政绩性的生态产出，纷纷提出打造“生态省”“生态市”“生态县”乃至“生态村”之类的施政目标，政府强力实施的生态产权实践侵蚀村庄社区和村民个人的经济产权的现象自然屡见不鲜。在具体实践中，表现为地方政府单方面随意把原本不属于生态林的集体林或承包林划定为地方性生态公益林，而没有对村民此前的巨大投入进行相应的补偿，结果引起村民的抗争。［1］因此，重点生态功能区必须借助于生态补偿机制才能分享到优化开发区和重点开发区生产的经济财富。主体功能区生态补偿重在弥补市场机制在生态财富和经济财富生产、流通、分配和消费等环节存在的失灵，维系实现经济社会可持续发展的区域分工合作，一方面使优化开发区和重点开发区对重点生态功能区的经济财富补偿有章可循，有据可依，另一方面使重点生态功能区有能力、有动力致力于生态财富生产。《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》指出，加快制定出台生态补偿政策法规，建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制。建立和完善我国重点生态功能区生态补偿机制已成为社会各界广泛关注的热点问题。

目前，重点生态功能区生态补偿的相关规定散见于《农业法》《森林法》《草原法》以及地方性法规和行政规章中，现行立法对重点生态功能区生态补偿的法律法规体系还相对薄弱。法律的供给已经滞后于经济发展和生态建设的需要，制度需求与制度供给的矛盾阻碍了生态补偿制度的有效运行。纵观已有研究成果，国内学者多从经济学、生态学和管理学的视角对我国重点生态功能区利益补偿进行研究，而法学领域的研究尚处于初级阶段，在深度和范围上均严重滞后于国际水平。建立重点生态功能区利益补偿的激励性法律机制有利于化解农民与政府之间在重点生态功能区建设中存在的矛盾，大大激发了农民生态建设的积极性，从而达到维护社会公平和建设生态文明的双重目的。

二、重点生态功能区生态补偿法律机制的国际经验

发达国家生态功能区的法律制度设计主要集中于基于市场的生态补偿法律政策工具，以便为生态系统服务的恢复、维持、改善和保护提供激励机制。通过给予生态土地利用人潜在的经济回报使其有动力去降低提供生态公共产品的成本，从而鼓励一个有机市场驱动发现程序引导土地利用人创新更多方法来达到生态保护的社会目标。域外重点生态功能区的生态补偿机制主要通过利益诱导的激励性机制使农民对生态建设变成一种自觉行为。

（一）生态补偿标准市场化

在美国，根据定价和参与机制不同，生态补偿的直接补贴项目分为固定补偿标准自愿协议、个案协商协议、投标协议。固定补偿标准自愿协议是指政府根据财政预算额度和所需要保护的森林面积制定单位面积上实施森林可持续经营、森林保护和再造林等措施的补偿标准，土地所有者可自愿决定是否加入项目，与政府签订协议，履行森林保护义务，获取直接补贴。个案协商协议是指政府并不规定统一的补贴标准，而是根据各个地方生态区位和保护价值的不同，单独与土地所有者进行协商确定开展相关森林保护活动的补贴标准。最后，投标协议是指政府在实施补贴项目过程中，针对不同类型的生态保护区域采取招投标的方式获取森林保护协议。数量众多的土地所有者可以根据自己的收益状况进行投标，政府根据其生态保护价值和投标成本，综合打分对其进行排序，选取成本收益率最高的土地签订补贴协议。投标协议不但避免了固定价格自愿参与模式的资金效率损失，而且避免了个案协商较高的交易成本。值得注意的是，不管是单独协商协议和投标协议，出于预算约束的考虑，政府一般会制定单位面积补贴上限。

（二）明晰自然资源产权

国外生态功能区利益补偿最常用的市场激励型法律政策工具是生态地役权制度，它是政府通过与土地所有者或者使用者签订管理协议的方式实现对生态用地保护，这个协议在土地上延续约束土地继受者，以推进生态保护目标的方式来控制这块土地的利用与管理。英国与美国运用生态地役权制度，按照“自愿原则”为主导思想，通过生态用地管理者与相关土地使用人签订“管理契约”来约束后者的土地利用行为。［2］美国的保护储备计划（CPR）是通过农民与美国农业部签订合同把土地退出生产来起作用的，但是合同不是长期的。美国农业部规定把10年作为标准合同期。如果土地专用于硬木林、防风带或野生动植物聚居地，允许参与者在国会限定的10～15年内选择合同期，在合同中，联邦的主要义务是给进入该计划的土地所有者或经营者每年支付补偿。政府的时间表也在合同中详细说明。参与者义务的一部分可能是终止适应的覆盖植被，承担一些土地保护措施。一个进入保护储备计划的人每年获得的最高支付额是5万美元。在农业土壤保护服务机构的同意下保护储备计划所登记土地可以转让，土地的新所有者或使用者可以成为当前保护储备计划合同的后继者。后继者必须承担合同中的所有义务。据研究表明，采用生态地役权这种非征收措施可以解决土地用途管制的刚性措施的局限性，减少管制权与财产权利人的冲突，充分发挥土地使用人在生态保护区维护方面的积极性，从而会大大降低生态保护的执法成本。

（三）公众参与，关注民生

社区保育是指保护自然资源或生物多样性的措施，此措施由地方社区所实践，追求保育目标应强调地方居民在自然资源管理决策中所扮演的角色。典型的社区方式包括提供就业机会、参与资源保护决策、分享生态功能区所产生的利益、提供公共设施、开放有限度的动植物资源采集利用等。［3］保育公、私部门和社区等权益关系人的协同经营模式已经成为各国推动生态用地保育的重要模式。其中自愿生态保护项目是许多发展中国家普遍采取的社区协同经营生态补偿方式。例如，南非大部分地区都建立了WFW（Working for Water Program）项目这种自愿生态保护项目形式的生态补偿机制。WFW项目是针对外来植物构成的水资源供应威胁而发起的政府计划。该项目并未对土地利用人为了提供特定生态服务或保持特定生态服务而改变土地用途的土地管理行为支付费用，而是通过政府与未就业人员签订合同，约定土地利用人在私有、公共和公用山区流域清理入侵植物物种。这个项目的独特之处就是它最初的发起和建立是作为一个扶贫公共工程计划，其主要目标之一就是缓解贫困。这个项目创造了数以千计的就业机会，大力强调两性平等，并带来了相当多的利益。［4］WFW项目的投资主要来源于公共扶贫项目和水资源税费。可见，WFW项目是通过公共就业项目对提供生态保育服务活动的农民进行补偿的一种财政支付转移形式。

（四）补偿资金来源政府与市场双重驱动

国外进行生态补偿主要是通过购买生态系统服务的方式实现，对生态系统服务的购买类型分为公共财政支付和市场融资两种手段，且市场手段逐步成为主要的生态补偿方式。

1．公共财政支付

财政支付转移制度是国外生态功能区利益补偿机制的常用工具。美国联邦财政用于生态保护项目的转移支付方式主要包括规定用途的补助金和宽范围用途的补助金。这两种补助还可能要求州和地方财政拿出相应的配套资金进行生态功能区的建设，从而使联邦政府通过转移支付这一手段在一定程度上影响地方生态保护财政资金的使用以及地方政府的行为，加强了中央对地方的控制。葡萄牙的《地方财政法》规定，为弥补因国家功能区规划给生态保护地土地使用者造成的损失，中央纵向对生态保护地采取财政支付转移，生态受益地区、经济发达地区对经济相对落后的生态保护功能区进行横向的财政支付转移。市政团结基金已经转变为不同城市的水平财政平衡体系。一些富裕的城市成为这一基金的纯粹捐助者，而另一些城市则成为这一基金的纯粹受益者。［5］从实现生态土地规划管制目标的效果看，市政总体基金中所实施的生态财政转移计划使那些经济发展受到生态用地分类强加限制的地区得到了充分的生态补偿，从而为地方政府提供激励并创造一种新的思维方式使地方政府和当地农民更乐于保护生态用地。概言之，财税法激励机制最突出的特点是补偿资金由富裕地区直接向贫困地区转移支付，资金主要用于改变地区间的既得生态利益格局。

2．市场融资

西方国家已经呈现多元化的生态补偿市场融资模式。如在荷兰，由金融机构参与成立的自然保护基金会有效地管理了社会各方资金，由于管理规范，资金运作透明，全国有50%的国民以多种形式参加了湿地保护事业。美国在20世纪90年代引入“湿地银行”的方式对拟破坏的湿地进行补偿。湿地银行补偿是一种第三方湿地补偿机制，它是一些专业从事湿地恢复的实体，在一块或几块地域上恢复受损的湿地、强化现有湿地的某些功能，将这些湿地以信贷的方式通过合理的市场价格出售给对湿地造成破坏的主体。有义务补偿湿地的被许可人从湿地银行购买湿地信用，把补偿湿地的责任转移给湿地银行建设人，湿地银行建设人或它的继承人将永久性地持有和管理这些补偿湿地。这种补偿方式对保护美国湿地起到了很大的推动作用。

三、我国重点生态功能区生态补偿的立法建议

（一）建立生态补偿专门机构

为改变当前生态补偿多头管理、各行其是的现状，建议由国家环境保护部作为生态补偿的主要管理部门，协调、统一其他各部门的工作，由财政部、税务总局统一收取各项补偿金，制定规范化、系统化的征缴、补偿程序。应当设立专门的生态补偿综合协调机构和咨询机构——生态补偿委员会，该委员会是有关生态补偿事务的协调机构和决策机构。［6］对于涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大生态补偿决策和补偿争端问题的协调应当放在更高的决策层次，或者由综合决策部门进行，或者设立跨部门的议事机构处理。

（二）确定动态的市场化生态补偿标准

我国不同区域的自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异，但在目前各地各类生态补偿标准测算中，往往出现定价机制过于简单，补偿模式过于简单，无法有效将生态保护与经济发展挂钩，重点生态功能区的生态补偿标准“一刀切”的现象普遍存在。生态补偿制度应该是动态化的，能够反映生态修复成本的变化，反映生态环境损害叠加累积的效应，反映人们对生态文明建设成果的更高需求，以与时俱进的生态补偿保障经济社会可持续发展，实现人与自然和谐相处。［7］要以动态的观念，按照维护重点生态功能区生态资源的可持续利用原则，考虑市场供求关系在确定补偿价格中的作用。当前，机会成本法是被普遍认可、可行性较强的技术生态系统服务功能价值、确定补偿标准的方法。根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。［8］自然保护地资源基准价格的确定至少应按照自然保护地资源的稀缺程度计入应包含的补偿价值、计入资源利用中的生态价值、考虑资源的稀缺程度、资源中所包含直接投入的劳动价值、损害费用补偿及损害治理费用、预防费用、人为破坏生态环境造成的损失。［9］

（三）进一步明晰自然资源产权

解决生态资源产权困境的基础在于界定清晰的生态产权边界，并以此为基础优化生态资源的产权配置和维护生态资源的产权制度，从而提高生态资源的产权效率。从宏观层面，我国可以建立重点生态功能区的生态配额交易制度，具体实施方式可以是：（1）以地市为单位，对于重点生态功能区面积不够的地市，通过对其他富余地市进行购买或直接建设的方式，实施配额交易，签订长期的购买合同。交易的基本定价依据为重点生态功能区建设的直接投入以及因建设重点生态功能区受影响的地方政府、企业、个人的损失补贴等；（2）由地方政府牵头成立统一的管理委员会，协调各地方政府和林业、国土、税收、环保等部门，将各地市富余且愿意出售的重点生态功能区配额集中起来进行拍卖，将拍卖所得返还重点生态功能区所在地市。经国家林业局同意，华东林交所和中国绿色碳汇基金会正式签订战略合作协议，先行开展全国林业碳汇交易试点工作。阿里巴巴、歌山建设、富阳木材市场、龙游外贸笋厂等10家企业，签约认购了首批14．8万吨林业碳汇指标，并获得华东林交所颁发的林业碳汇交易凭证。这是我国林业碳汇交易规范化运作的首创。进行碳汇交易不仅仅是一次购买和一次受益，更重要的是其所涉及的生态系统维护和建设。在让种植林业的农户受益的同时，提高其积极性，从而保护生物多样性，保护整个生态圈的多重效益，是生态效益的价值化。

从微观层面，我国要建立权责清晰的生态产权制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。与行政命令、强加义务、限制权利的刚性行政管理措施相比，市场化生态补偿方式更符合法治的要求，也有利于激发农民对重点生态功能区保护、建设的积极性。例如，地方政府对重点生态功能区建设项目向社会招标。竞标成功的生态制造企业负责具体生态修复、生态保护和生态开发等操作，根据项目内容由林业、农业、水利、国土、环保等相关部门定期检查项目实施情况。项目完工或合同到期后由项目监管单位考核验收，达到生态指标要求后生态制造企业才能收到全部款项。［10］生态地役权是为特定环境利益而利用他人土地的权利，生态地役权的设置是针对有重要生态环境价值的土地和不动产，而不是遍地开花。［11］因此，主管部门需要通过对公益林进行区划界定才能明确补偿范围和补偿对象。通过全面规划才能明确轻重缓急，在总体上把握公益林的建设。［12］生态地役权的对象不是整块土地而是土地所有权的某一项或某几项，付出的成本较小而获得的生态环保利益巨大，同时对供役地所有人来说，仍然具有利用该土地的耕作、放牧、居住等权利，生态地役权是环境保护的一条高效的法律途径。政府与重点生态功能区内农民签订生态保护合同，载明要保留何种植被、周边的植被如何保护、政府应补助多少金额等，有效地约束了政府与农民的行为，同时也提高了农民生态保护的积极性。

（四）加强公众实质性参与

在生态建设规划和生态建设项目涉及农民的土地权益时，各级政府应通过公众参与、社区共管、信息公开等方式，充分尊重农民的自治权，保障农民土地权益的实现。［13］在重点生态功能区生态补偿实施过程中要深入基层，广开言路，掌握实施过程中出现的各种问题资料，建立良好的沟通反馈渠道，为环境产权和生态补偿机制的进一步改革完善提供数据支撑。［14］重点生态功能区管理机构可以设立扶贫帮困和生态补偿村级运作激励基金，具体分为承担基本农田保护专项补助、承担生态公益林保护专项补助、设立镇级低收入村专项建设扶持资金。通过赋予最基层的社会组织和居民各种各样的权利，保障大多数最基层的社会公众实质性参与重点生态功能区保护管理的积极性。

（五）加大财政金融支持

1．创新多元化融资手段

第一，加大政策性金融对生态文明建设的支持力度。通过政府投入引导和有效的机制与政策，配合市场化运作模式，以财政资金为基础杠杆撬动社会资金，鼓励银行业等金融机构、信用担保机构为生态文明建设项目提供融资担保。按照“绿色金融”的理念，通过无息贷款、低息贷款、优先贷款、延长信贷周期等方式，加大对生态建设项目的信贷支持。组建生态文明建设投资基金，发挥担保、保险、基金等政策性金融产品开放融资、共担风险的优势，加强对生态文明建设的金融支持。鼓励以金融机构为主体发行绿色金融债券等投资周期长、规模大的金融产品，完善绿色金融服务体系。第二，吸引社会资本投入生态环境保护。开展生态功能区公共服务设施建设领域政府和社会资本合作试点，有利于充分发挥财政性资金的杠杆作用，吸引社会资本尤其是民间投资参与生态功能区地区公共服务设施建设，促进民间投资健康发展。

2．完善财政支付转移制度

《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》明确指出，中央财政要继续加大对国家重点生态功能区的财政转移支付力度，并会同发展改革和环境保护部门明确和强化地方政府生态保护责任。地方各级政府要以保障国家生态安全格局为目标，严格按照要求把财政转移支付资金主要用于保护生态环境和提高基本公共服务水平等。总体来说，重点生态功能区生态补偿包括纵向生态补偿与横向生态补偿：（1）纵向补偿包括中央对地方的专项补偿和省域内的相关补助。中央财政要进一步加大对国家重点生态功能区，特别是中西部国家重点生态功能区的转移支付力度。生态补偿要纳入各级财政预算安排，在财政预算安排中增设相关科目，并尽量提高补偿额度。中央和地方政府对重点生态功能区的生态环境状况和生态资产进行全面评估，根据评估结果确定进行生态补偿的先后顺序，将有限的补偿资金合理分配，提高补偿资金的利用效率。发挥中央财政对地方环境财政的引导作用，通过“以奖代补”的方式有效调动地方政府生态环境保护投入的积极性。将中央与省级财政拨付的一般转移支付分别同各省与县域生态环境改善挂钩，对生态建设和恢复好的地区，可以考虑提高转移支付系数。［15］（2）区际横向补偿。根据《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区要采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对相应的重点生态功能区进行补偿。建立区域间横向生态补偿机制，包括下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区提供经济补偿。建立起突破地方行政区域限制的横向转移支付制度，必须有一个负责日常事务的组织机构，由国家相关部门的代表及各地方政府派出的代表共同组成。国家相关部门代表负责组织牵头地方政府代表之间的谈判、协商，并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督，将我国现有零散的省际生态补偿的转移支付纳入常规的转移支付制度之中。［16］

［1］朱冬亮．村庄社区产权实践与重构：关于集体林权纠纷的一个分析框架［J］．中国社会科学，2013（11）：100．

［2］郭洁，赵宁．利益平衡视野下自然保护区农民利益保护研究［J］．社会科学辑刊，2012（1）：86．

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［4］SCHOMERS S，MATZDORF B．Payments for ecosystem services：A review and comparison of developing and industrialized countries［J］．Ecosystem Services，2013（6）：22．

［5］SANTOS R．Fiscal transfers for biodiversity conservation：the Portuguese local finance law［J］．Land Use Policy，2012，29（2）：10．

［6］张锋．生态补偿法律保障机制研究［M］．北京：中国环境科学出版社，2010：139．

［7］苏振峰．推进生态补偿标准化动态化［N］．中国环境报2013－11－22（2）．

［8］黄寰．区际生态补偿论［M］．北京：中国人民大学出版社：149．

［9］蒋姮．自然保护地参与式生态补偿机制研究［M］．北京：法律出版社，2012：125．

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［11］曹树青．生态地役权探究［J］．环境科学与管理，2006（12）：44．

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［14］唐克勇，杨怀宇，杨正勇．环境产权视角下的生态补偿机制研究［J］．环境污染与防治，2011（12）：91．

［15］程岚．基于主体功能区战略的转移支付制度探析［J］．江西社会科学，2014（1）：70．

［16］杨晓萌．生态补偿横向转移支付制度亟待建立［EB／OL］．（2013－07－30）［2015－08－01］．http：／／www．chinaenvironment．com．

［责任编辑 叶甲生］

Research on Legal Incentive Mechanism of Key Ecological Function Areas Eco-Compensation in Perspective of Comparative Analysis

ZHAO Ning
（Law School，He＇nan Normal University，Xinxiang He＇nan 453007，China）

Currently，land management in key ecological function areas in our country is the traditional mode by means of administrative regulation or legal restriction to restrict the land usage．However，incentive measures are taken in developed countries＇eco-compensation，such as marketization of eco-compensation standard，clarifying natural resources property rights，substantive public participation and dual drive of compensation funds sources from both the government and the market．Advanced legislation experiences overseas provide important enlightenments to our country＇s key ecological function areas eco-compensation legal system．In order to build incentive legal mechanism of key ecological function areas eco-compensation in our country，specialized agency should be established，scientific and reasonable ecological compensation standard should be carried out，the property right system of natural resources should be perfected，substantial community participation should be strengthened，and the financial laws should be improved．

key ecological function areas；eco-compensation；market mechanism

D912．6

A

1008－6021（2015）04－0015－06

2015－08－08

河南省教育厅人文社会科学规划项目（项目编号：2015－GH－004），河南师范大学博士科研启动费课题资助（项目编号：QD4101）。

赵 宁（1980－），女，辽宁沈阳人，法学博士，副教授。研究方向：环境资源法，经济法。