全球大变动时期的欧盟之困

三大挑战考验欧盟——总体图景

冯仲平：我们处在一个全球大变动的时期，观察和预测国际形势发展前景的重要视角之一是美国、欧盟、中国、俄罗斯这四大主要力量的战略意图、行为方式和相互关系。而在这四大力量当中，欧盟是一个“特殊的行为体”，因为它既不是单一的民族国家，也非松散的国家联盟或国际组织，而是一个由28个成员国组成的高度一体化的国家集团。它的强项有两个：一是经济发展水平---欧盟从根本上讲是一支经济力量，它的国际影响力和全球话语权首先源自其强大的经济实力。二是一体化进程---可以说，没有一体化，也就没有今天欧盟在国际体系中的地位。因此，分析判断欧盟遇到了什么问题，关键还是要看这两根支柱上发生的情况。

欧盟经济有一阵子面临的最大问题是“全球化不适应症”，现在可以说在很大程度上仍是如此。其实就是欧洲在美国经济和新兴市场崛起双重夹击下竞争力下降。这在2008、2009年国际金融危机爆发前就已暴露出来，在法国、欧洲南部地区表现得比较明显，并且危机从经济层面向社会层面蔓延，表现为底层民众的排外情绪和压抑心理，比如前几年年法国巴黎等地发生的年轻人焚烧路边停放的汽车事件等。当时，欧盟内部很多人将新兴经济体快速发展视为最重要的外部经济挑战。所以，“中国经济威胁论”在欧洲一些地方曾颇有市场。此后，源自华尔街的金融危机波及欧洲，又是首先冲击南欧，使得希腊等已沉疴在身的国家应声倒下，希腊至今难以走出危机。目前欧洲经济的最大外部挑战是美元政策调整的溢出效应，具体讲就是美国逐步退出量化宽松将压力传导至欧洲，带衰了欧元和欧元区经济。

2015年10月15日，德国总理默克尔，法国总统奥朗德，英国首相卡梅伦在欧盟首脑会议间隙举行三边会晤

欧洲一体化始于上世纪50年代的法德“煤钢联营”，经过60多年经营取得了巨大成就，是人类历史上的一项伟大工程。然而在目前欧洲各国经济增长普遍低迷、乏力之际，由于自身顶层设计缺陷和公众支持度下降，很难再往下走取得新的突破，现已进入重点弥补缺陷、完善制度维护一体化成果的时期。在这一过程中，内部严重的分歧和激烈的争吵不可避免。但这再正常不过了，动口总比动手好。欧洲有史以来就是世界战争的中心，进化到现代可以用不打仗的办法解决分歧，进而用一体化的办法整合市场、消解矛盾，是历史的进步。

也许我们可以换个角度理解目前欧盟国家在应对叙利亚难民危机时的步调不一。这场危机的实质并非欧洲有无能力吸收那么多难民，而是暴露了欧洲一体化建设的一大薄弱环节：欧盟成员国虽然在内部取消了边界，但尚未建立起相应的机制来协调应对诸如难民之类的问题。于是，当巨大的难民潮突然到来，各成员国首先会在各自接纳多少难民、捐助多少人道救援资金的问题上斤斤计较。打个“老人照看危机”的比方：一个家庭的父母生病了，如果他们只有独生子女，那么这个孩子除了独自承担照顾家长的责任之外别无选择。但如果这对家长有28个子女，那么这些孩子难免要为如何分摊照顾父母的责任而发生口角。如果难民问题持续恶化，将会削弱欧洲民众对一体化前景的信心。反观土耳其，这个已提出加入欧盟申请但尚未得到接纳的国家不幸处在叙利亚难民涌入欧洲的第一道锋线上，举一国之力容纳了200万难民。

除了这两根之柱，欧盟面临的另一大根本性难题是安全挑战，当前最突出的则是乌克兰危机（欧俄关系紧张）、恐怖主义威胁和难民潮。二战后的欧洲，经过70年的探索，用一体化的方式拔掉了西欧国家内部纷争的引线，解决了法德两个欧洲大国的历史恩怨问题，然而整个大欧洲的安全问题无暇顾及，有关紧迫性也被全球冷战的大背景所掩盖。一段时间来，欧盟处理乌克兰问题的状态就像个“梦游者”，与乌签署联系国协定、帮助乌反对派推翻亚努科维奇统治完全高估了自身能力、低估了俄罗斯的反应，而且基本上是由欧盟委员会里的一群技术官僚在直接处理有关问题，缺乏宏大的战略思维。而乌克兰对于俄罗斯的重要性，正如美国战略学家布热津斯基在他的《大棋局》一书中分析的，“乌克兰是欧亚棋盘上一个新的重要地带。它作为一个独立国家存在有助于改变俄罗斯，因此它是个地缘政治支轴国家。没有乌克兰，俄罗斯就不再是一个欧亚帝国。”

乌克兰危机的爆发暴露了欧盟安全政策的短板：欧盟与俄罗斯的关系远未理顺，中东欧的安全问题远未解决，战后推行的欧安政策实际上成了“半吊子工程”。从某种意义上讲，欧盟被其自身的“战略惯性”和“战略傲慢”迷住了眼，在涉外问题上屡现战略失误，面临“二次战略创新”的抉择。如果说用吸纳、包容之术无法改造俄罗斯，那么欧盟又该用什么办法从根本上保证其与俄罗斯能够长期和平共处呢？尽管欧盟与俄高层接触并没有因乌克兰危机而有所减少更没有中断，但双方仍然没有找到基本答案。为了表彰欧盟“60多年来为欧洲和平、和谐、民主和人权等方面的进步做出的贡献”，挪威诺贝尔奖委员会将2012年的诺贝尔和平奖颁授给欧盟。时隔三年，现在的欧盟可能没有资格拿这个奖了。

2015年9月9日，欧盟委员会主席容克在法国斯特拉斯堡发表欧盟年度国情咨文演讲。

恐怖主义威胁和难民潮冲击对欧盟来说其实是一体的，与乌克兰危机一道所反映出的大问题是欧盟可以凭借一己之力保障欧洲西部的安全，但却无法消除其东部和南部周边的安全隐患。有以经济融合促安全之功效的欧洲一体化进程向东越过巴尔干半岛推进到乌克兰算是碰了壁，向南总不可能把叙利亚、利比亚等西亚北非国家包进来吧。也就是说，欧洲一体化在地理方位上已到极限，为维护和拓展欧洲安全必须思考新的路径。法国前总统萨科奇2007年上台后不久即提出组建“地中海联盟”的构想，这事实上是一个推动欧洲一体化进程向南扩展、把地中海周边国家团结起来的“宏伟蓝图”，结果不到一年便因欧盟内部的反对和周边国家的抵制而告破产。这样的“乌托邦”之梦欧盟是不会再做了。

困难激发制度改进——新的机会

伍慧萍：欧盟面临的各种危机将对欧洲一体化进程产生何种影响，是值得高度关注的话题。前几天，我受邀去德国参加一个纪念东西德统一25周年的活动，与德国外交部、财政部的官员和当地一些专家学者进行了座谈，有意思的一点是，他们实际谈论的重点全都偏离了预先设置的主题，几乎人人都在重点谈论欧洲眼下面临的问题，例如难民潮、债务危机等等。毕竟，德国已经成功完成统一大业并在欧洲日渐走强，这一点毋庸置疑。而从俄乌冲突、恐怖主义的蔓延到希腊退欧危机、英国正在酝酿的“退欧公投”，欧洲一体化逐渐走入瓶颈，所面临的很多问题是前所未有的，需要德国发挥中流砥柱作用。

但德国政府对形势的总体判断并不那么悲观，普遍希望把目前的种种危机转化为加强欧盟制度建设的机会，推动欧洲治理水平迈上新台阶。我们能看到，欧盟已经开始反思体制缺陷，启动了各种解决机制进行结构性改革。2008年欧债危机发生后，在德国的推动和主导下，欧盟与欧元区在现有的主权框架下贯彻了财政紧缩的标准，进一步加强和完善了《稳定与增长公约》，推行了一整套稳固财政和预算的措施，从为问题国家提供流动性的欧洲稳定机制ESM，到由单一的监管机制、单一的清算机制和共同的存款担保基金这三大支柱支撑的银行业联盟，还出台了“二部法规”、“六部法规”和“欧洲学期”等一系列的财政政策工具，逐渐弥补货币与财政政策主权分离这一欧洲经济与货币联盟的先天性缺陷。

危机所触发的改革措施是经济与货币联盟启动20年以来欧盟采取的最有力的行动，实际上加强了欧盟在财政一体化方面的治理，推动了一体化的深化。当然，这些新措施的执行还存在很多问题，也需要跨越诸多法律和程序关卡。

在扩大问题上，欧盟内部已达成“停下来”的共识，欧盟委员会主席容克已在2014年7月明确宣布今后五年欧盟将暂停扩张。而在土耳其加入欧盟的问题上，柏林欧洲学院院长就直言欧盟对于土耳其的四大忧惧：一是TOO BIG（太大），人口已经接近8000万，很快就会超过德国，而欧盟内部的很多表决机制是与人口挂钩的，欧盟难以消化这样一个人口大国;二是TOO POOR（太穷），人均GDP虽已突破1万美元，但发展很不均衡，内部问题多，难以攀上欧盟这个“富国俱乐部”;三是TOO DISTANT（太远），一旦土耳其入盟，欧盟与中东直接接壤，欧盟绝对不愿意看到“伊斯兰国”控制区直抵欧盟边界;四是TOO DIFFERENT（太不相同），伊斯兰为主的文化形态与欧洲基督教文化圈差异巨大，民主建设方面也远未达到欧盟的标准。

冯仲平：欧洲的一体化进程主要包括经济一体化、政治一体化两个轨道。统一了货币、建立欧元区和欧洲央行，已经过去十余年。但实践证明这是一种冒进之举，因为欧盟并没有为欧元搭建配套、统一的预算和财政机制，用直白的话讲就是有了统一的央行却无统一的财政部，设立了发行统一货币的机构却未设立管钱的部门，就为欧元区的发展埋下了隐患。当然，直接迈出统一货币这一步也是欧洲主要国家为了应对柏林墙倒塌、两德突然统一而采取的不得已办法——当时，法国等欧洲国家出于对德国在统一后变得过于强大的担心，向时任西德总理科尔提议用统一货币换取其他欧洲国家对两德统一的支持，科尔经过深思做出了放弃十分坚挺的马克的痛苦的决定。而在当时的条件下，如果对配套制度建设要求太多，那统一货币就不可能迅速实现。直到2008年国际金融危机爆发，制度设计上的问题来了个大暴露。

正像刚才伍慧萍教授讲的，欧盟主要国家的确希望利用这场危机倒逼一下自身改革，把建立欧元时不能或者未及做的事情做了，最主要的就是把各国预算监管起来，而这涉及国家核心主权的让渡，代表了人类历史上最高程度的地区一体化水准，再往前走可未必走得动，需要等待更大的机会。而欧洲的政治一体化远远滞后于经济一体化，统一安全防务政策仍是一个奋斗目标。就拿去年美国酝酿对叙利亚动武一事来讲，法国有意跟随美国，德国曾拒绝与美采取共同军事行动，英国推给议会审议最终未获通过。最后美国也放弃了动武念头。