美军基地搬迁：“冲绳的事情冲绳人能决定”？

张伯玉

2015年10月26日，日本政府在首相官邸召开了与边野古周边居民代表的交流恳谈会，日本内阁官房长官菅义伟和名护市边野古、丰原、久志三区区长出席了恳谈会。

2015年1月26日，日本冲绳县知事翁长雄志设立了由法律和环境专家组成的“普天间机场替代设施建设事业公有水面填埋许可手续第三者委员会”，该委员会的受托咨询任务是检查许可手续是否存在法律瑕疵。经过近半年的讨论研究，该委员会于7月16日提出了前知事的填埋许可“存在瑕疵”的报告书。9月14日，翁长知事在冲绳县厅召开记者会，宣布取消前知事关于名护市边野古海上填海造陆的许可。翁长知事在记者会上解释道，“填埋许可存在瑕疵，应该取消”，“将使用一切手段不让政府在边野古建设基地。取消许可是第一步”。对此，日本防卫相中谷元却表示“手续不存在瑕疵”、“将继续推进填海作业”。另据日媒报道，日本国土交通大臣石井启一10月27日宣布，暂时冻结冲绳县知事翁长雄志做出的相关决定，准许日本防卫省冲绳防卫局重开相关施工工程。对此，冲绳县政府同日发表声明指出，日本政府无视冲绳县民意，并计划剥夺冲绳县权力的行为“不可理解”，并称将向日本总务省的“国与地方关系仲裁委员会”提出诉讼。

战后长期被战略据点化

冲绳作为日本的一个县，一直是一个有别于本土的特殊存在。这既与冲绳的历史有关，更与其特殊地理位置直接相关。

二战期间，冲绳是日本领土的唯一地面战场。美国以分布于太平洋中的岛屿为据点一步步向日本本土逼近，冲绳被美国选为进攻日本本土的桥头堡。对日本来说，冲绳则成为保卫本土的防波堤。冲绳战役自1945年3月底开始持续约3～5个月，日方除6.5万名本土士兵和3万名冲绳出身的士兵战死外，还有9.4万名普通冲绳县民付出了生命，而日本“本土决战”没有发生。在冲绳人看来，普通县民在这场战役中做出的牺牲远比军人大得多。尤其是战役结束前被日军恐吓、命令集体自杀的经历，成为冲绳人心中永远的痛和难以忘却的记忆。

在战后对日处理中，冲绳是唯一被长期置于美军直接统治下的地区。以麦克阿瑟为首的美国军方坚决主张将冲绳从日本分离出来，作为战略据点建设成军事要塞，由美国实施排他性统治。在战后初期对日占领政策的实施过程中，这一主张不断成为事实。早在登陆冲绳之际，美海军元帅尼米兹曾公布“美国海军军政府布告第一号”，声明为赢得与日本的战争，美军将军事占领西南诸岛，停止日本国政府的所有行政权，建立美国军政府。率领18万大军登上冲绳岛的美军司令官巴克纳陆军中将在登陆后不久的1945年4月23日，曾对尼米兹元帅进言：“冲绳是通往中国大陆的要冲、对抗俄国扩张主义的据点，所以有必要以保护或其他适当的名义对冲绳实施排他性的统治。”盟军司令部1946年1月发布的《关于若干外郭（即区别于日本本土的外围岛屿，主要指日本的西南诸岛）地区在政治上行政上和日本分离的备忘录》明确了对冲绳的处理方式：与盟军总司令部间接统治下的日本本土不同，冲绳被置于美军的直接统治之下。

长期保有冲绳成为美国政府的方针是在1949年初。在1949年7月开始编制的1950年度财政预算中，美国政府第一次添加了建设冲绳基地预算。在苏联被确认拥有原子弹、中华人民共和国成立以及朝鲜战争爆发等急剧变化的国际形势下，美国将非武装国家日本建设成“反共壁垒”的政策迅速变为现实。

20世纪50年代以后，冲绳大片土地被征用，基地建设开始动工。随着冲绳美军基地的扩大，日本本土的美军基地减少了四分之三。至20世纪60年代，仅占日本国土面积6%的冲绳几乎建设了与日本本土的美军基地同等规模的基地，密度是本土的100倍。若冲绳不是被置于美军的直接统治之下，要建设如此规模的美军基地几乎是不可能的。

1972年冲绳施政权回归日本后，冲绳承受的基地负担与战略作用反被增强。日本政府借冲绳回归之机将美军驻日基地进一步集中于冲绳，结果导致约75%的驻日美军基地集中于冲绳。日本政府意图通过此举，避免使基地问题成为全国性的政治焦点。

冲绳回归以后，冲绳人仍以各种方式不屈不挠地坚持着反战反基地斗争;但在本土，美军基地问题逐渐变成局部地区的问题，冲绳人的斗争随之陷入孤立无援的境地。对于冲绳人的不满，日本政府一贯采取以金钱来平息的对策。在冲绳回归之际，日本政府把军用地的使用费平均提升了五倍，且给签合同的地主支付了一笔合作报酬。同时，由于长期处于军事优先政策之下，冲绳县基础设施建设与本土存在不小的差距，日本政府则以缩小冲绳与本土的差距、为冲绳经济的自主发展创造条件来吸引冲绳民众，为此每10年制定一套冲绳振兴开发计划，并投入大量财政资金。冲绳振兴开发计划的实施，确实缩小了冲绳与日本本土之间的发展差距，但也加强了冲绳对中央政府财政与公共建设的依赖。中央财政投入成为日本政府控制冲绳地方政府的强硬手段。

冲绳民众、地方政府与日本中央政府不断博弈

冷战结束后，正值日美双方为重新定义后冷战时代的日美同盟而加紧准备之时，1995年9月4日，驻冲绳美军强暴日本少女事件引爆了冲绳反基地运动。反对美军基地的愤怒浪潮迅速由冲绳波及整个日本，为1960年以来所罕见。事态的发展对追求加强同盟关系的日美双方来说相当棘手。

由于美国在冲绳驻军的部分用地征用手续将于1996年4月1日到期，上述恶性事件的发生使近3000名地主拒绝美军继续使用他们的土地做基地，冲绳县时任知事大田昌秀也拒绝在美军用地手续上替地主做“代理签字”。受冲绳民意鼓舞，大田知事在1996年1月举行的日本政府与冲绳县关于冲绳美军基地问题协议会上，提出以2015年为目标、分三阶段归还冲绳县内全部美军基地的要求。

经过频繁密切的磋商，美日双方达成共识：为确保日本国民对日美同盟的支持，必须解决以冲绳为中心的驻日美军基地问题;通过在冲绳人民反对最强烈的基地问题上做出让步以渡过危机，来继续保持美国在日本的驻军并进一步加强日美同盟。1996年12月2日，日美安全保障协商委员会（SCC）批准了冲绳特别行动委员会的《最终报告》以及《关于普天间机场的最终报告》。美国部分满足了日本要求，把占冲绳美军设施及区域总面积（共同使用的设施及区域除外）约21%（约5002公顷）的11处设施归还日本。《关于普天间机场的最终报告》规定：未来五至七年内，在充分的代替设施完成并可以运用后美国将归还普天间机场。

此后，围绕普天间机场的搬迁地，日美两国政府间以及日本政府与冲绳地方政府间讨论过县外、县内各种搬迁地方案，最终决定搬迁地为名护市边野古沿岸。在讨论具体实施方案过程中，产生了日美特别行动委员会海上直升机机场方案、冲绳县认可的军民共用机场方案，以及美军整编重组过程中出现的潜濑方案（名护灯方案）、陆上方案等，最终在2006年5月，日美双方以及冲绳县知事等有关自治体达成了以V字形方案为基础推进建设替代设施之共识。2006年8月“普天间机场搬迁措施协议会”设立，为建设普天间机场替代设施所需的环境影响评价手续“方法书”、“准备书”等程序完成，进入完成“评价书”的程序。至此，自1996年12月美方同意全面归还普天间机场历经近十年，普天间机场搬迁地终于落实，建设替代设施程序启动。

然而，冲绳地方的政治风向自2008年6月举行的冲绳县议会选举后开始出现转向：边野古搬迁反对派占据了冲绳县议会多数议席。接着在2009年8月大选中，民主党代表鸠山由纪夫到冲绳县游说，提到普天间基地要搬迁到“国外、至少是县外”，为冲绳县的反基地运动又添了一把火。政权更替、民主党上台执政后，冲绳赞成县内搬迁派失去了来自自民党及其政权的强力支持，反对县内搬迁派则备受鼓舞。前者因获得的选民支持不敌后者而不得不改变主张。在2010年1月名护市长选举中，反对边野古搬迁派支持的稻岭进战胜了赞成边野古搬迁派支持的时任市长岛袋吉而当选为名护市长。同年2月24日，冲绳县议会通过决议，反对县内搬迁，赞成向县外、国外搬迁。同年9月12日举行的名护市议会选举，稻岭市长派获得多数议席。同年11月28日举行的冲绳县知事选举，赞成边野古搬迁的时任知事仲井真弘多为了连任不得不以“搬迁到国外、至少是县外”为其竞选公约。2012年6月冲绳县议会选举，支持仲井真知事的县执政党依然未能实现获取过半数议席的目标。冲绳地方政治形势以及政治力量对比的变化使普天间机场搬迁难度大增。

在2012年12月举行的众议院大选中，民主党下野、自公联合执政党组成的安倍内阁成立。在重视加强日美同盟关系的安倍首相的强势领导下，边野古替代设施建设工程被“谨慎推进”。2013年1月环境影响“评价书”公示期结束，环境影响评价手续完成。3月在得到名护市的名护渔业合作社的同意后，根据公有水面填海造地法的规定，日本政府向冲绳县知事提出边野古海上公有水面填海造地许可申请。与此同时，日美之间有关驻冲绳美军基地设施与区域的合并、归还等也在有序推进。2013年4月日美共同发表的“冲绳驻日美军设施、区域合并计划”规定，普天间机场的归还时期是“2022年度或此后”，归还区域是481公顷即全面归还。嘉手纳机场以南的土地归还面积达1048公顷。2013年12月，冲绳县知事仲井真许可了日本政府提出的名护市边野古沿岸地区填海造陆申请。至此，普天间机场搬迁进入了替代设施的建设阶段。

2014年冲绳地方政治局势继续向有利于反对边野古搬迁派的方向发展。2014年1月，继续坚持反对边野古搬迁的稻岭进市长获得连任。同年9月名护市议会选举，是否赞成普天间基地向名护市边野古搬迁成为选举争议焦点，反对边野古搬迁派获得过半数议席。同年11月冲绳县知事选举，反对边野古搬迁的前那霸市长翁长雄志战胜时任知事仲井真当选。翁长当选后重申要撤销仲井真前知事关于基地建设预定海面填埋手续的许可。反对边野古搬迁派不仅占据了冲绳县知事、名护市长要职，还控制了冲绳县议会、名护市议会多数议席。

和解之路困难重重

日本政府在边野古海域填海作业工程，始于2013年12月得到仲井真前知事的许可。现知事取消填海造陆许可手续，日本政府可以向国土交通大臣提出不服审查请求和向高等法院提出代执行诉讼等法律上的对抗措施，冲绳地方政府和中央政府之间的对抗也将由此进入司法程序。只要法院不下达停止海上作业的判决，日本政府可以在与冲绳地方政府的对立争执中继续推进填海作业工程;冲绳县知事也很难改变其立场。二者之间的对立及博弈将长期化，和解之路困难重重。

2015年10月27日上午，市民团体在位于冲绳县名护市的美军施瓦布军营前抗议边野古搬迁方案，谴责“中央政府不讲理”。

无论从行政权限，还是从司法诉讼结果来看，冲绳地方政府并不具备阻止中央政府建设新基地的权限。支持冲绳地方政府与中央政府博弈、阻止建设新基地的是反对美军基地的冲绳县民。自1972年冲绳施政权归还日本后，在长期以来一直背负全国70%以上的驻日美军基地重担的冲绳人看来，冲绳依然不是冲绳人的冲绳。坚决要求基地搬迁到县外、反对在县内新建基地的冲绳人追求的是“冲绳的事情由冲绳人决定”。遗憾的是，驻冲绳美军基地问题不仅仅是冲绳的事情，更是事关日本外交基轴——日美同盟的重大问题。而冲绳民意到底在其中占据多大比重不好判断。但可以肯定的是，无论日美双方在驻冲绳美军基地问题上达成怎样的共识，都不能不考虑冲绳民意。

（作者为中国社科院日本所研究员）