澜沧江—湄公河下游五国期待“澜湄机制”

宋清润?宋均营

2015年10月中下旬，由中国前驻泰国大使张九桓、前驻柬埔寨大使张金凤率领的“澜沧江—湄公河合作机制专家媒体交流团”分别赴泰国、缅甸和越南、老挝、柬埔寨五国进行考察交流，同五国官员、学者、媒体人士以及中资企业代表广泛接触、深入对话，宣介即将建立的“澜湄机制”基本情况，听取这些国家的关切与建议，为首次“澜湄机制”六国外长会营造了良好气氛。

交流团介绍了新机制成立的背景意义、指导原则、合作重点等情况。五国各界人士普遍欢迎新机制的成立，希望机制尽快发挥作用，同时也提出了一些非常具体、细致的建议和关切。总体来说，“澜湄机制”符合各方利益，顺应时代潮流，可以说是应运而生。若六国相向而行，顺势而为，新机制必将大有可为。

欢迎和期待

交流团接触过的人士普遍提到，在澜沧江—湄公河的水资源利用问题上，上下游国家产生了一些矛盾，如何兼顾各方利益，实现资源利用的效益最大化需要协调。另外，五国还面临着发展经济的艰巨任务，如何发挥本地区丰富的自然、人力资源优势，也需要各国在次区域层面统筹协调，将各国的发展战略对接起来。比如，泰国要摆脱经济低迷状况，缅甸要摆脱贫穷落后局面，越南要在2020年建成工业化国家，老挝要从“陆锁国”变成“陆联国”，单靠本国努力不够，需要次区域合作的加油助力。

有些专家还提到，尽管美国、日本、澳大利亚等国并非流域内国家，且远隔千里，但此前已存在多年的大湄公河次区域经济合作（GMS）、湄公河委员会（MRC）等机制却受其主导或影响。域外国家主导的机制推动的一些合作项目经常是为本国战略服务，与当地国家需求并非完全契合。有的项目规划得很好，但因各国考量不同以及资金不到位等问题，长期得不到落实。下游国家也愈发看得清楚，有些国家“口惠而实不至”，如日本经常把给这些国家的双边援助放到次区域多边机制换个包装再说一遍，实非新增资金。

交流团接触的人士普遍认为，新机制是六国全部平等参与的机制，值得欢迎和支持。泰国官员表示非常高兴看到中泰两国外长将作为首次“澜湄机制”外长会的共同主席主持会议，泰国法政大学、国家研究院的学者希望机制能尽快产生实效。缅甸外交部确定由最重要的部门政治司负责协调“澜湄机制”事务，缅交通部官员表示将积极参与新机制的项目规划与实施。越南社科院中国问题资深专家杜进森表示，澜沧江—湄公河合作有助于促进该地区的政治稳定和经济发展，在欧洲爆发难民潮的背景下，通过经济发展促进本地区的政治稳定更为必要。他建议建立六国智库平台，充分发挥专家学者的作用。

2014年12月20日，中国国务院总理李克强在泰国曼谷出席大湄公河次区域经济合作第五次领导人会议。

柬埔寨、老挝是本地区最不发达的两个国家，对澜沧江—湄公河合作最为期待。柬埔寨对新机制合作的早期收获项目期望值最高，提出的建议也最具体。柬政府顾问希帕那召集外交部、交通部、农村发展部、农林渔业部官员与交流团见面，就开展合作的一些项目提出了具体建议。在中国—东盟商务理事会与柬埔寨商务部共同举办的“海上丝绸之路：中国—柬埔寨论坛”上，张金凤就澜沧江—湄公河合作发言，柬商务部长孙占托及柬各界人士予以热烈回应。老挝希望借助新机制实现它成为中南半岛“陆联国”的梦想，政府上下表态积极，媒体反应敏锐。新闻、文化与旅游部副部长沙湾空召集老挝各主流媒体负责人与交流团进行座谈，表示期待这一机制早日落实，并指示老挝媒体进行正面宣传。外交部副部长沙伦赛也会见交流团，表示中老是传统友好国家，老方积极支持澜沧江—湄公河合作，愿做中国最真诚的合作伙伴。这些国家的外交、商务、交通、宣传等部门表示，希望从不同层面参加新机制的宣传和运作。

关切和建议

五国也提出一些关切和建议：

第一，关于新机制的运行问题。五国相关人士普遍希望，新机制应坚持平等、互利、开放、包容等原则。这些人当中，有的对新机制与GMS等现有机制以及“一带一路”倡议的关系不清楚，有的担心中国主导而使小国利益受损。交流团一一做了解释，指出新机制是中国—东盟10加1框架下的合作机制，是“一带一路”倡议在本地区的具体体现，将坚持共商、共建、共享原则，是开放的机制，与现有机制相互补充。

第二，关于合作资金。大多数人都比较关心资金从哪里来，因为资金问题是制约现有合作机制难以发挥作用的主要瓶颈。他们提到是否有必要成立澜沧江—湄公河合作机制专项基金，新机制是否可以利用中国—东盟投资基金、中国—东盟海上合作基金、丝路基金、亚投行贷款、中国政府提供的“两优贷款”以及其他资金等。当地中资企业认为，应充分利用民间资本，将政府援助项目与企业投资结合起来，避免单个政府援助项目“一锤子买卖”现象，建立官民联动的长效机制。

第三，关于上下游水文信息共享、流域水资源开发与分配使用的问题。大多数人认为统筹开发利用澜沧江—湄公河的水资源问题是六国合作必须面对的重要难点。下游国家如越南特别担心上游国家开发水电等活动会对下游国家产生不利影响，上游国家则倾向于认为开发水电是正当行为，对下游影响的评估应建立在科学基础之上。大多数人赞赏上下游国家已经开展的湄公河水文信息共享工作，建议成立澜沧江—湄公河水资源利用专家委员会，对综合利用水资源进行总体规划和科学设计，避免各自为政带来相互猜疑。柬埔寨的专家还希望加强湄公河的航道疏浚、河岸护理工作。缅甸、泰国等国专家则希望中方帮助湄公河流域国家治理旱涝灾害。

第四，关于互联互通。五国一致希望完善铁路、公路、水运、空运、电网、通讯等硬件基础设施建设，并提高通关等软件基础设施的便利化和自由化。五国对“要想富、先修路”有一致认识，认为交通基础设施建设是经济发展的必要前提。有关专家认为，要想实现中南半岛的铁路贯通，应仿效马来西亚并行建设的做法，解决“标轨”和“米轨”的衔接问题。澜沧江—湄公河航道并非全程安全、适航，存在很多险滩、暗礁，有些地段通航危险，限制了上下游国家间的航运贸易与人员往来。与此同时，沿线的跨国犯罪猖獗，2011年10月“湄公河惨案”的阴影至今仍未完全散去，中老缅泰湄公河联合巡逻执法在航道上还时而与沿线匪徒发生枪战，航船货物与人员安全仍存在一定隐患。因此，航道的继续疏浚与打击犯罪任务艰巨，需要新的机制投入更大人力、物力和财力。关于老柬边境的湄公河“断层”问题，老柬专家认为可以通过“建坝提闸”等现代技术克服地理障碍，实现航道的全线贯通。泰国非常希望中泰铁路早日动工并尽快建成，缅甸则希望新机制基础设施项目能更好地服务其经济发展。老挝、柬埔寨尤其希望加强其国内的路桥建设，缓解交通基础设施滞后带来的瓶颈制约;加快输变电网建设，将其趋于饱和的水电产能转移到急需用电的国家。老挝对中老铁路寄予厚望，期待该铁路建成对于老挝农产品外运和泛亚铁路网建设的积极促进作用。

另外，流域国家诸多边境口岸的道桥基础设施差，没有做到六国通关手续一致或者相互认可彼此的通关手续，通过跨境口岸的一国货车经常要在口岸卸货，再把货物重新装上对象国的货车继续运输。即便进入他国境内，外国货车的行驶范围也不大，限制了物流效率，增加了成本。

第五，在贸易方面，流域各国间的边境贸易或跨境陆路贸易较活跃，不过中国西南各省份经济发展水平不一，市场容量有别，对邻近国家的贸易带动力也明显不同。比如，泰国与广东的贸易量比其与云南的贸易量大很多。很多人建议，在中国与其他国家边界地段建立跨境自由贸易区和经济合作区。另外，建议中国能进一步放宽对来自东盟国家农产品进口的配额限制，如很多中资企业在越、老、柬、缅种植水稻，但当地市场狭小，超过配额部分无法出口到中国，面临卖不出去的现象。

第六，在投资方面，五国很多人士包括当地中资企业都认为，中国与其他五国的经济关系进入直接投资的新阶段。五国劳动力资源丰富，政策优惠，投资环境总体较好。尤其是越南，实行“四免九减半（四年免税、第九年征收一半）”的优惠政策，在加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）后，将会带动以纺织业为主的各种产业扩大直接投资，对中国企业机遇大于挑战。有人认为越南今后将迎来制造业发展的“黄金十年”。

2015年10月，由中国前驻泰国大使张九桓（上图正中），前驻柬埔寨大使张金凤（中图左三）率领的“澜沧江—湄公河合作机制专家媒体交流团”分赴泰国、缅甸和越南.老挝.柬埔寨五国访问，下图为代表团考察越南中资企业。

当然，中资企业在这些国家的经营也遇到问题。中企人员对当地国情、文化、法律、语言等了解不够、不适应，经常碰壁，有时因为不经意漏缴税款而被罚。沿线五国的基础设施总体比国内差，有关机构办事效率有时较低，原材料与设备配备不完善，大型机械设备维修遇到难题，当地有雇佣当地人的比例限制却又缺乏技术工人，企业生产成本比国内高、销售物流比国内慢。老挝、柬埔寨、缅甸由于法律不健全、基础设施落后等原因，营商成本高，投资风险大。还有很多人指出中国企业的“本土化”程度不够，而日韩企业则做得相对较好。

中企也提出了一些应对思路。泰中罗勇工业园为赴泰投资的中企提供一站式服务，既便利了中企投资申请与经营，也有效规避了很多风险，已经吸引约70家企业，这些企业又为当地创造了一万多个就业岗位。园区带动中国企业对泰国直接投资已超过15亿美元，实现产值43亿美元，向当地政府累计缴纳税费超过7000万美元。这种中企“抱团发展”模式应该成为“走出去”的有效模式之一。中越合作建设的越南前江省龙江工业园区也是这样，园区管委会为入园企业提供前期服务，降低了入园企业的运营成本和投资风险。中国银行柬埔寨分行为投资柬埔寨的中资企业积极开展落地和接洽工作，事成后才收取费用。

有的中企还建议，国内相关部门和企业应加强协调，在竞标国外项目时，应该借鉴日、澳等企业实行“捆绑竞标”回去再搞“二次分配”的优秀做法，避免单打独斗和相互恶意竞争。民营企业在国外普遍面临融资难的问题，“内保外贷”的条件对于那些在国内没有资产的企业形同虚设。另外，还希望金融机构考虑当地条件，在风险控制和业务范围方面更加宽松，为当地企业提供更好的金融服务。如中国政府向越南提供的优惠贷款利率较高，甚至超过其他国家金融机构的商业贷款利率。

第七，澜沧江—湄公河沿线地区经济发展较为落后，存在着跨境走私等“体制外”经济，数量较为庞大，对沿线国家的正常经济发展造成不良影响。但这些“体制外”经济是客观存在，也是经济发展的一部分，难以根除，如何让它们转变成合法的“体制内”经济，造福当地民众，是“澜湄机制”需要关注的问题。

第八，流域国家之间原先的政府间合作开展得比较好，但对有关国家跨境边远省份的发展关注不够。澜沧江—湄公河沿线地区多是有关国家的“老少边穷”地区，但也是流域合作的主要平台。这些地区存在着不稳定因素，尤其是“金三角”地区的各种跨国犯罪活动猖獗，对流域六国的整体发展与稳定始终是个隐患。建议“澜湄机制”加强非传统安全合作，打击跨国跨境犯罪。很多人对最近召开的湄公河流域执法安全合作部长级会议取得的成果表示欢迎。

（作者分别为中国现代国际关系研究院副研究员、中国国际问题研究院副研究员）