中国技术创新政策的测度及演进研究

李凡　李娜　林汉川

摘要：基于中国1985～2013年颁布的215条技术创新政策，采用二元logistic分析方法，从政策目标、政策工具和政策执行3个维度比较中国技术创新政策在各阶段的差异。研究表明：中国的技术创新政策目标前两阶段以强调知识的增加为主，从第三阶段开始强调知识的水平扩散，但对消化吸收能力的强调仍显不足；技术创新政策工具第二阶段比第一阶段更强调从企业角度出发，为企业创新提供创新供给要素，或改善企业创新环境要素，第三阶段开始注重引导市场创新的需求工具；中国的技术创新政策颁布机构级别较低，且以办法、通知和意见等短效政策占据大部分。

关键词：技术创新政策；时间演进；二元logistic回归

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.11.02

中图分类号：F1243；G322文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2015）11-0006-05

Abstract：Based on 215 innovation policies from 1985 to 2013， this paper scientifically researches Chinese innovation policies evolution from three aspects， such as target， tool and execution， in binary logistic regression analysis tool. Result shows that， as for the innovation policy target， China pays more attention on the increment of the knowledge at the first two stages， while China pays more on the diffusion of the knowledge in the third stage； compared with the first stage， Chinese second innovation policy tool supplies more innovation factors or environment for the enterprise support， while the tools which can direct the market demand have been utilized frequently； the hierarchy of Chinese innovation policies execution is lower， and the majority of innovation policies are in the form of method， notice or comment， which lasts not long.

Key words：innovation policy； time evolution； binary logistic regression

近年来，中国的技术创新能力逐渐提升，与发达国家之间的技术鸿沟逐年缩小[1]。2014年7月世界知识产权组织（WIPO）等发布的《全球创新指数报告》显示，中国创新指数排名居第29位，在发展中国家中名列第一。英国阿斯利康（AstraZeneca）公司通过对6000个受访者所做的国际调查显示，到2020年，中国将超越美国和日本成为全球最具创新力的国家。

然而，要想真正实现发展中国家的技术赶超，中国未来的可持续发展必须依靠技术创新政策的制度安排。第一，中国当前的创新能力较发达国家仍显不足，发达国家技术贸易壁垒高筑，发展中国家迫切需要技术创新政策的扶持来配置已有资源、激活潜在资源；第二，金融危机使人们意识到，长期稳定的经济增长需要积极有效的公共政策[2]；第三，发展中国家因其相对脆弱的制度框架需要系统地制定和颁布政策，否则政策的效果将会大打折扣[3]。

技术创新的良性发展离不开科学合理的技术创新政策设计。政策设计工作包括政策问题的提出、分析、议程和政策制定的过程，与工业产品生产、企业管理流程和服务一样是经济发展的核心环节[4]。但政策制定者囿于信息不对称、有限理性等情况，在现实中难以呈现完美的政策设计，并且随着时间的推移，政策设计也会发生改变[5]。用科学的方法对技术创新政策进行测度，并深入剖析政策的演进规律对未来技术创新政策的构建具有重大理论意义。

1文献综述

技术创新政策设计是技术创新发展的重要环节，其理论研究基于“政策目标-政策工具-政策执行”三维框架[6，7]。在政策目标维度下，Flanagan等具体设定了增加企业R&D需求、支持R&D机构、推进合作等5种政策目标[8]；Edler和Guimares认为技术创新政策目标主要包括增加研发投资、技术增加和激发创新需求等7种政策目标[9]；在政策工具维度下，Rothwell和Zegveld将政策工具划分为改善技术创新要素供给状况的供给面政策工具、为技术创新提供有利环境的环境面政策工具和鼓励市场需求的需求面政策工具[10]。Borrás和Edquist则将政策工具划分为规范技术市场的管制工具、推动企业技术创新的经济金融工具和保障技术创新活动顺利开展的软性工具[11]；在政策执行维度下，Hall等认为，政策执行即政府部门有明显的作为或不作为意向，但仍未对外界产生最终影响的过程[12]。

随着技术创新政策设计研究的发展，不断有学者对技术创新政策的演进特征进行研究。关于中国的技术创新政策研究中，Liu等基于中国颁布于1980～2008年的366条技术创新政策，探索了中国技术创新演进范式[13]；刘凤朝和孙玉涛以创新政策的效力和类别为基本维度，考查了中国1980～2005年的技术创新政策[14]。彭纪生等从政策力度、政策目标和政策措施3个方面提出技术政策量化方法，描绘了1978～2006年中国技术创新政策协同演变的路径与原因[15]。范柏乃等按照重构科技体制、建立研发投入机制、促进科技成果转化和全面构建国家创新体系4个阶段的划分描述了中国自改革开放以来技术创新政策的演进过程[16]。

综上所述，当前关于技术创新政策设计的理论研究基本认同了技术创新政策设计围绕技术创新政策目标、工具和执行3个维度的观点，但是有关中国技术创新政策科学测度的研究尚处于起步阶段。基于此，笔者搜集了1985～2013年间中国颁布的215条技术创新政策，从政策目标、政策工具和政策执行3个维度选取22个政策变量，探索性地采用二元logistic回归方法比较不同阶段下中国技术创新政策的特征差异，揭示中国技术创新政策的演进规律，以期对未来中国技术创新政策的制定提供借鉴。

2研究设计

21数据库构建

中国的技术创新政策主要通过多个部门的官方网站搜集获得，政策来源有全国人大常委会、国务院、科技部、商务部、财政部、教育部等49个部门，共搜集了颁布于1985～2013年与技术创新相关的政策文本215条。

由于政策效力具有一定的时间延续性，因此，某年的政策数量应该既包括该年颁布的政策，也包括之前年份颁布的但在该年仍具有效力的政策。经过对各技术创新政策文件的比对，1985～2013年间有效政策样本总数为799条，建立技术创新政策数据库。

22时间段划分

以时间为线索整理中国1985～2013年间的技术创新政策，根据政策演进过程中的“根政策”（即对我国技术创新发展具有重要阶段性影响的纲领性政策）——《关于科学体制改革的决定》（1985）、《关于加速科学技术进步的决定》（1995）和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006），将中国技术创新政策划分为3个阶段。第一阶段1985～1994年，第二阶段1995～2005年，第三阶段2006～2013年。

23变量说明

为科学定量地描述中国的技术创新政策，本文结合已有文献，立足技术创新政策三维框架，从政策目标、政策工具和政策执行3个角度，共选取22个变量描述技术创新政策。

技术创新政策目标维度。选取技术开发、技术引进、技术出口、消化吸收和科技成果转化等5个变量描述政策目标，其中，技术开发和技术引进用于描述知识的垂直总量增加，技术出口、消化吸收和科技成果转化用于描述知识水平范围的扩散。

技术创新政策工具维度。根据Rothwell和Zegveld对政策工具的分类，本文选取信息支持、对中小（微）型企业的支持、财政支持、基础设施建设、人力资源培养、金融支持和税收优惠等7个变量描述为改善技术创新要素供给状况的供给面政策工具；选取技术标准制定、行政支持和知识产权保护等3个变量用来描述为技术创新提供有利环境的环境面政策工具；选取政府采购、产学研合作和国际合作等3个变量用来描述鼓励市场需求的需求面政策工具。

技术创新政策执行维度。从中国的实际情况出发，围绕技术创新政策的颁布机构级别，选取一级机构、二级机构、三级机构和四级机构共4个变量描述技术创新政策执行维度。其中，一级机构指最高政策颁布机构，即人大和人大常委会；二级机构指中央机构和国务院组成部门，如科技部、财政部等；三级机构指国务院直属特设机构或委员会，如中科院、国资委等；四级机构指署级、局级、企业等机构，如国家税务总局、中国工商银行等。

24变量赋值

第一，政策变量赋值。技术创新政策目标、工具和执行下的22个变量均为虚拟变量，即若某政策样本具有某种政策目标、使用了某种政策工具、具有某种政策执行特征，则在相应变量下赋值为1，否则为0。

第二，确定时间变量。1985～1994年、1995～2005年、2006～2013年3个阶段分别用T1、T2和T3表示，设定这3个变量为虚拟变量。若某政策具有效力的年份处在Tn阶段下，则在相应时间变量下赋值为1，否则为0。

3计量结果与分析

利用SPSS18.0软件，使用二元logistic回归方法，在考虑基期的情况下，选择性地以T1、T2和T3作为协变量，分别以22个政策变量作为因变量对中国技术创新政策做分阶段对比分析，具体来看：第一，以T1作为基期，T2和T3作为协变量，22个政策变量分别作为因变量依次进行二元logistic回归，得到T2与T1、T3与T1相比下政策目标、工具和执行变量的差异；第二，以T2作为基期，T1和T3作为协变量，22个政策变量分别作为因变量依次进行二元logistic回归，得到T3与T2、T1与T2相比下政策目标、工具和执行变量的差异。回归结果如表1所示。其中，回归系数为正代表各分阶段与基期相比更多使用该政策工具、具有相关政策目标或政策执行特征，反之亦反之。

表1中粗体显示的数据若为正，代表本阶段该变量下的政策数量显著高于上一阶段，若为负则代表上一阶段该变量下的政策数量显著高于本阶段，非粗体数据则代表本阶段和上一阶段在该项下没有显著变化。

31T2与T1阶段差异

311技术创新政策目标

第二阶段与第一阶段政策目标差异主要体现技术开发和技术出口，在技术引进、消化吸收和科技成果转化目标下没有显著差异。

第一，技术开发。第二阶段中国颁布了一系列政策鼓励企业技术开发，鼓励具备条件的科研机构直接进入企业，并指导大型民营科技企业建立健全技术开发机构，提高其研究开发能力。第二阶段中国通过加大研发经费投入促进技术开发目标的实现，研发投入从1995年的3487亿元增加到2005年的24499亿元，年平均增长速度达到217%。

第二，技术出口。第二阶段中，中国有397%的政策涉及增强技术出口能力的目标，这类政策旨在提高中国出口商品的技术含量和技术附加值，提出对出口技术、成套设备和高新技术产品所需外汇优先予以支持，以及对符合相关规定的高技术产品给予全额退税等优惠措施。

312技术创新政策工具

第二阶段与第一阶段政策工具差异主要体现在对中小（微）型企业的技术支持、信息支持和知识产权保护方面。

第一，对中小（微）型企业的技术支持工具。与大型企业相比，中小（微）企业对市场具有更强的适应性，更具有创新活力与动力，在提高经济绩效、促进区域发展以及加强企业自身能力方面发挥重要作用[17]。从第二阶段开始，中国加大了对该工具的重视程度，其使用比例由第一阶段的104%上升到了223%。

第二，信息支持。信息的不确定性以及企业与政府间的信息不对称是阻碍技术创新的重要因素之一，使用信息工具利于企业更好地捕捉市场机遇[18]。第二阶段的政策工具强调通过重大技术供需信息库以及科技信息网络等基础设施建设，积极发展信息咨询服务机构，帮助企业捕捉市场机遇。

第三，知识产权保护。第二阶段中，知识产权保护政策主要涉及建立软件产业与集成电路产业发展的知识产权保护制度，加强网络环境软件著作权、集成电路布图设计专有权的保护力度，积极开发和应用正版软件网络版权保护技术。根据世界经济自由网数据，中国知识产权保护指数从2000年的32提高到2005年的49。

313技术创新政策执行

第二阶段和第一阶段政策执行的差异主要集中在一级机构和三级机构。第二阶段中，中国技术创新政策由一级机构颁布的比率有所提高，法律形式的技术创新政策比率从前一阶段的79%上升到了140%。

32T3与T2阶段差异

321技术创新政策目标

第三阶段与第二阶段政策目标差异主要体现在消化吸收和科技成果转化，在技术引进、技术出口目标下没有显著差异。

第一，科技成果转化。以实现科技成果转化为目标的技术创新政策比率从第二阶段的634%上升到了795%。为加快自主创新成果产业化，促进高新技术产业的发展，《国家“十二五”科学和技术发展规划》明确提出要坚持把促进科技成果转化为现实生产力作为主攻方向。

第二，消化吸收。第三阶段中，中国有401%的政策涉及提高相关技术消化吸收能力的目标，这类政策同时强调通过广播电视、报刊杂志、网络等各类媒体，加强对创新方法工作的重大进展和典型案例的宣传。

322技术创新政策工具

第三阶段与第二阶段政策工具差异主要体现在政府采购、技术标准制定和人力资源培养方面。

第一，政府采购。第三阶段使用政府采购工具的政策62条，占该阶段政策总数的202%，比第二阶段增加一倍以上。该阶段政府采购政策主要以节能产品、新能源产品等为主，极大地促进了相关产业的发展。

第二，技术标准制定。第三阶段使用技术标准制定工具的政策数量占该阶段政策总数的261%，相比第二阶段的占比翻了将近一番。以信息技术产业为例，中国加快了信息技术产业技术标准的制定，第三阶段中，拥有自主知识产权的IGRS、BtrunC、McWill等逐渐发展为国际标准。

第三，人力资源培养。第三阶段使用人力资源培养工具的政策占比从第二阶段的625%上升到704%。为贯彻落实科学发展观、更好实施人才强国战略，中国颁布了一系列鼓励人才培养的政策，提出在中央层面实施“千人计划”，建设一批海外高层次人才创新创业基地，用5～10年时间引进2000名左右海外高层次人才回国创新创业。

323技术创新政策执行

第三阶段和第二阶段政策执行的差异主要集中在三级机构和四级机构。第三阶段下，由三级机构和四级机构颁布的政策与第二阶段相比明显增加。

4结论及政策建议

本文以中国1985～2013年215条技术创新政策为样本，探索性地采用二元logistic回归方法，科学地测度并揭示了不同时间段下中国技术创新政策目标、工具和执行3个维度的演进规律。研究发现：第一，技术创新政策目标演进。前两个阶段，中国的技术创新政策目标以强调知识的增加为主，从第三阶段开始，中国开始强调知识的水平扩散，特别是通过科技成果转化实现知识的扩散。但是总体上来说，政策目标对消化吸收能力的强调仍显不足。第二，技术创新政策工具演进。人力资源培养和财政支持工具是中国最常使用的两种工具。第二阶段，技术创新政策工具比第一阶段更强调从企业角度出发，为企业创新提供信息、税收优惠等供给要素，或改善企业创新环境要素（如基础设施建设工具）；第三阶段，中国的技术创新政策工具最大的变化在于通过政府采购、技术标准制定等工具引导市场的创新需求。但从总体上来看，中国技术创新政策工具鼓励市场需求的政策工具占比仍然不高。第三，技术创新政策执行演进。总体上看，中国的技术创新政策颁布机构级别较低，且各阶段政策以办法、通知和意见等短效政策占据大部分，而法律等政策在某种程度上还是比较缺乏。为构建中国可持续发展的技术创新政策体系，本文提出如下政策建议：

第一，技术创新政策目标要突出强调知识扩散。中国目前对知识成果转化目标方面的知识扩散类政策数量较多，但是以消化吸收为目标的政策尚需进一步加强。以技术引进为目标的知识增加类政策只为中国实现对发达国家的技术赶超目标提供了可能性，而无法真正提升中国的技术创新能力，对技术的消化吸收作为从引进技术到自主创新的关键环节，可以从实质上提升技术创新绩效、缩短与技术输出国之间的技术差距。以消化吸收为主要目标制定技术创新政策，铲除“重引进，轻吸收”的痼疾，是中国技术创新政策未来的引导方向。

第二，技术创新政策工具选择上要逐步增加技术创新需求引导方面的政策工具。发展新技术更需要需求方政策工具[19]。第一，政府采购政策是刺激创新的最有效工具，其效果远超过大规模发放研发补贴[20]，未来中国可以效仿荷兰、英国等国家，尝试通过“创新券”“订约采购”等新型政府采购方式，为企业（特别是中小企业）创新创造更多的参与机会；第二，产学研合作对技术扩散具有重要的推动作用[21]，未来技术创新政策应特别关注高校、研究院所和企业之间的合作，设立产学研合作专项基金等；第三，知本经济下，开展国际合作、进行开放式创新利于企业集聚国际化框架下的技术资源优势，借力全球创新要素，政府应进一步注重国际合作，与国外企业共建研究中心、研究所和实验室，鼓励和保护中国企业及科研机构“走出去”。

第三，技术创新政策执行要强调政策的持续性。良好的政策延续性是保障市场的公平性、稳定性和透明度的先决条件。当前，中国的技术创新政策出现最多的形式为“办法”和“通知”，占政策总数的363%，存在一定程度的朝令夕改现象，不仅容易造成技术创新资源的浪费，影响技术创新进程，还容易降低国家政策的公信力和权威性。中国应尽可能制定完备、长久的技术创新政策，增加技术创新政策法律形式占比，保障其延续性。

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（责任编辑：王楠）