地下水超采区水权分配方法及实例应用分析

胡海军，宫爱玺，尚瑞朝

(河北省水利技术试验推广中心，河北石家庄050061)

我国《水法》规定“水资源属于国家所有”，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。通常所说的“水权分配”中的“水权”是指，在法律约束下形成的、受一定条件限制的、对国家所有的水资源的用益物权，是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权[1]，也就是说，水权是建立在水资源公有的基础上的一种使用获益权[2]。

河北省属于典型的资源型缺水省份，长期以来，为了维系经济社会发展，被迫长期超采地下水，致使地下水采补严重失衡，地下水位持续下降。依据《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》，落实《水利部关于开展水权试点工作的通知》、河北省政府《关于印发＜河北省地下水超采综合治理试点方案(2014年度)＞的通知》的要求，河北省于2014年出台了《河北省水权确权登记办法》，并以此推进河北省水资源管理制度深化改革，逐步建立公平、合理的用水秩序，形成地下水超采综合治理的长效机制。水权确权登记工作是落实最严格水资源管理制度的重要措施之一，有利于探索建立水权水市场制度[3-4]，破解农业水价改革难题，节约保护水资源，是河北省开展地下水超采综合治理试点工作的支撑和保障。河北省优先在地下水超采综合治理区开展水权分配工作，选取东光县作为水权分配的先行试点县，旨在为试点区其他县(市、区)提供经验借鉴和示范。

1 水权分配方法

1.1 指导思想

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持社会主义市场经济改革方向，正确发挥市场和政府作用，开展水权改革[5-7]。以控制地下水超采为首要目标，开展用水户的水资源使用权(以下简称“水权”)分配、确权登记，将水资源的使用权、收益权落实到取用水户，培育水市场，逐步实现利用市场机制优化配置水资源的目的。

1.2 基本原则

按照“政府主导、公平公正公开，可以持续、留有余量，生活优先、注重生态”的原则，科学合理地将县域内可以持续使用的水量分配给取用水单位和个人，并对水资源使用权进行确权;水资源分配要坚持优先利用地表水和非常规水、合理开采地下水、用足用好外来水的原则。

1.3 分配方法

全面分析县域现状社会经济、水资源、供用水以及在水资源开发利用方面存在的主要问题，根据现状各行业的用水情况和用水特点，分不同水源计算县域可分配水量。以全县地下水用水总量控制指标和全县总用水量控制指标双向控制，最终确定县域可分配水总量。考虑社会经济的发展，并经合理性分析后，确定生活、工业、生态环境用水的分配水量和预留水量;农业可分配水量为县域可分配水量扣除合理的生活、工业、生态环境用水量和预留水量后的剩余水量。最后，生活用水依据人口及合理的人均用水量，最终分配到集中供水厂;工业用水依据各企业合理性分析后的水量，最终分配到各个企业;生态环境用水依据其合理用水量，最终分配到相应的管理单位;农业用水根据各农户耕地面积和亩均可分配水量，最终分配到各农业用水户。

2 实例应用分析

本文选取东光县作为水权分配试点县。首先通过收集并分析东光县水权分配相关基础资料，确定出东光县可分配水总量;然后合理确定出生活、工业、农业、生态环境分配水量以及预留水量;之后将可分配水总量分不同水源合理分配到各个行业;最终，分行业将各自合理水量分配到各终端用水户，并进行确权。

2.1 资料收集

成立水权分配方案编制小组，并开展对东光县水权分配资料收集工作，包括东光县自然社会经济资料、水利工程现状、水资源现状、各行业近几年用水现状资料的收集。

2.2 可分配水总量

可分配水量，即用于水权分配的水量，为可利用水量减去损失量后，至水权核定界面的水量;水权核定界面为:取用地下水为井口，取用地表水为扬水点或斗渠口，其中引用南水北调水为水厂。东光县可分配水量包括多年平均浅层地下水、当地地表水与2015年能够实现的域外调入水可分配水量，域外调入水包括引黄水、引卫水和南水北调水。其中微咸水、再生水及深层地下水不计入可分配水量中。各水源可分配水量计算结果详见表1。由表1可知，东光县可分配水总量为9 921万m3，小于东光县“三条红线”用水总量控制指标10 170万 m3，其中地下水可分配水量为3 392万m3，小于东光县“三条红线”地下水控制指标3 934万 m3。

表1 东光县可分配水量成果表 万m3

2.3 各行业水量分配

在合理核定生活、工业、生态用水量和预留水量的基础上，根据确定的可分配水量，对各行业进行水量分配。农业可分配水量，即全县可分配水总量扣除合理的生活、工业、生态用水量以及预留水量后的剩余水量。

2.3.1 生活水量核定

生活用水包括城乡居民生活用水和城镇公共用水，生活用水量以人均用水量和用水人口进行核定，且不高于《河北省用水定额》。东光县生活水量核定成果详见表2。由表2可知，生活核定水量为核定的城镇合理用水量和农村合理用水量之和，即生活分配水量为1 100万 m3。

表2 东光县生活水量核定成果表

2.3.2 工业水量核定

经调查，全县有生产用水的企业12家。另外，在乡镇分散有少量的小微企业，其用水主要以生活为主，由当地集中供水管网供给，所以不再计入工业用水。依据企业主要产品和生产规模，分别计算分析各个企业用水水平，各企业单位产品取水量不得高于《河北省用水定额》。经核定，工业合理用水量核定为914.30万m3。工业分配水量即为工业核定水量。

2.3.3 生态环境水量核定

生态环境用水量包括环城水系补水、绿化灌溉用水和环境卫生(道路喷洒)用水，以近3年平均用水量核定。经核定，全县生态环境用水量核定值为300万m3。生态环境用水量可由再生水(766.7万 m3)来保障，不计入可分配水总量指标中。

2.3.4 预留水量核定

为保证水权有效期内基本生活和生态环境需水的增长需预留水量。通过水资源供需分析对预留水量进行核定。东光县预留水量，即水权有限期内全县基本生活、生态需水增量与水资源可供水增量的差值。经预测，生活和生态预留水量分别为198.42万 m3和26.57万 m3，其中生态需水增量可由县域内再生水来保障，不增加常规水量，因此不再对生态需水增量进行预留，只为生活需水增量预留，预留水量确定为198.42万 m3。

2.3.5 农业水量确定

农业可分配水量，即全县可分配水总量扣除合理的生活、工业以及预留水量后的剩余水量。经计算，农业可分配水量为7 708.28万 m3，其中农业地表水量为4 316.28万m3，包括当地地表水量950万 m3、引黄水量366.28万 m3、引卫水量3 000万 m3;农业浅层地下水可开采量3 392万m3。

水量分配流程详见图1。

2.4 终端用水户水权确权

生活水权确权到集中供水厂，各生活集中供水厂水权，即人均生活可分配水量乘以供水厂覆盖范围内用水人口。工业水权确权到企业，以工业可分配水量为总量控制，按照核定的各企业合理用水量，将水权分配到各个企业。生态环境用水以优先利用非常规水为原则，使用再生水为水源，核定的生态环境用水量小于再生水量，再生水能满足生态用水需求，因此生态环境用水户水权不再计入水权分配总指标中。农业亩均可分配水量为全县农业可分配水量除以全县耕地面积，经计算，亩均农业可分配水量为110 m3;农业用水户水权，即农业亩均可分配水量乘以农户承包经营的耕地面积，并以此确权到各个农户。

图1 东光县水量分配流程图 万m3

3 结语

水权分配涉及各方利益，需要在政府统一调控指导下进行，保障各方的利益。建议成立由县政府主要领导参加的水权分配管理机构，负责县域内的水权分配工作，协调解决水权分配过程中出现的各种矛盾和问题。县内各有关部门结合本部门业务，科学分工，各负其责，最大限度的调动各方面人员的积极性，确保水权分配指标的顺利落实。

东光县水利计量设施不完善，水利监测数据不完整，导致收集的基础数据资料不够翔实;建议加强水利计量设施建设，完善数据监测系统，为实施水权管理提供可靠支撑。农业可分配水量偏低，农业亩均水权量小于现状亩均需水量，农业用水还存在地下水超采现象;建议通过调整农业种植结构，加大农业再生水和微咸水利用力度，加快农田水利工程建设，推行农艺节水措施，完善农业节水配套工程建设，提高水的利用效率，减少损耗等方式方法来弥补农业可分配水量的不足，最大限度满足农业生产用水，保证粮食安全;现状非常规水利用技术及其配套工程设施还不完善，利用率偏低，建议进一步解决好非常规水利用技术，同时加快非常规水配套工程建设。

[1]刘斌.关于水权的概念辨析[J].中国水利.2003.A刊:32-33.

[2]李海红，赵建世.初始水权分配原则及其量化方法[J].应用基础与工程科学学报.2005.增刊:8-14.

[3]秦思平.水权制度及初始水权分配的探讨[D].河海大学.2005.

[4]王兆坤.水权制度研究[D].山东大学.2008.

[5]杨得瑞，李晶，王晓娟，等.我国水权之路如何走[J].水利发展研究.2014，01:10-17.

[6]李晶.我国水权制度建设进展与研判[J].水利发展研究.2014，01:32-37.

[7]李晶.水权改革怎么看?怎么办?[J].水利发展研究.2014，07:1-3.