政府征求意见类信息的质量分析及启示

白清礼

〔摘要〕本文对“金箔入酒”征求意见函存在的信息质量：缺乏完备性、可理解性差、档案性信息缺位、信息权威性低等问题进行了分析。为了更好地达到向社会公众征求意见的目的，行政机关应提高政府公开征求意见类信息的质量。

〔关键词〕信息质量；信息公开；公众参与；金箔入酒

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.08.014

〔中图分类号〕G25073〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2015）08-0066-03

2015年1月28日国家卫生计生委办公厅在网站向有关单位发布了《关于征求拟批准金箔为食品添加剂新品种意见的函》。本文从信息质量的角度对其进行分析，以期为政府改进征求意见类信息质量提供建议。

1《关于征求拟批准金箔为食品添加剂新品种意见的函》文本分析该函的主要内容是，“根据《食品安全法》和《食品添加剂新品种管理办法》，经审核，拟批准金箔为食品添加剂新品种。现征求你单位意见并公开向社会征求意见，请于2015年2月20日前将书面意见反馈我委食品司，同时提供电子版。”从这一简要表述来看，有如下主要内容。

11意见征求对象

根据现行《党政机关公文处理工作条例》的规定，函是党政机关之间的公文文种之一，“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”可以看出，函应用的主体是不具有隶属关系的党政机关。从函的行文内容看，对象为“各省、自治区、直辖市卫生计生委，新疆生产建设兵团卫生局，农业部、质检总局、食品药品监管总局（国务院食品安全办）办公厅，国家中医药管理局办公室”各有关单位。毫无疑问，国家卫生计生委在官方网站上向“各有关单位”发布此函，可以完成行文的目的。从发布内容和意图看，此次征求意见的对象不仅限于上述“各有关单位”，也包括社会公众。但以“函”的文种形式向社会征求意见不符合《党政机关公文处理工作条例》。显然，国家卫生计生委是在以1份而非2份文件的形式向“各有关单位”和社会公众完成征求意见的工作任务，实质上是试图将传统的“函”的行文方式与利用现代网络实现政民互动管理方式结合起来了，是行政机关灵活处理现实问题的表现，是建设透明政府、民主政府背景下实施信息公开、电子民主与传统方式脱节出现的新现象，尽管是方式问题，不涉及内容，但也会对政府形象和信息公开的权威造成一定的负面影响。所以，应理顺这些新现象，方能不断提高政府的公信力，改善政府形象，形成政府的信息权威。

解决的方式有：一是向“各有关单位”征求意见，可采取传统的“函”这种公文形式，向社会公众征求意见可采用创造新的形式在网络上公开征求意见的事项；二是利用政府网站公布征求意见的事项，应写明征求意见的对象，或是“有关各单位”，或是社会公众，或是两者，一可提高征求意见的效率，在较短时间内向被征求意见者传播征求意见的事项，同时可利用网络渠道，在较短时间内收集到更多的意见性信息；二可实现无纸化办公，节约办公经费。

12征求意见程序

从该函内容来看，征求意见应依次经历下列步骤是：一是法律依据是《食品安全法》和《食品添加剂新品种管理办法》；经过相关机构审核；向有关单位和社会公众征求意见；根据意见决定是否批准金箔为食品添加剂新品种。从主要内容看，征求意见对象只是了解征求意见的主要环节，未必清晰准确地知晓所依据法律条款和具体内容，亦未必了解经过哪个机构审核，以及审核的内容和程序等相关信息。尽管公文写作有简要性的要求，但应具有“表达明确和内容充实丰富”特征。因此，整篇公文显得过于简单和粗糙，无疑对于征求意见对象，尤其是社会公众提出意见设置了信息障碍。

另外，函中还提供了意见反馈的形式和渠道，即同时提供意见的纸质形式和电子形式，并给出了传真号码和电子信箱，最后有附件“拟批准的食品添加剂新品种金箔”。

2015年8月第35卷第8期现？代？情？报Journal of Modern InformationAug，2015Vol35No82015年8月第35卷第8期政府征求意见类信息的质量分析及启示Aug，2015Vol35No82征求意见函的信息质量分析

21信息缺乏完备性

信息完备性亦称信息的关联性，就该文本言，是指在发布函时应在文中或附件中载有与之相关的信息，即背景性、历史性、意见性信息，涉及到的主体，可是个人，也可能是相应的组织和国家机关，涉及的内容可是法律、经济、文化等。具体的内容应有：申请的原因和目的；依据法律规范的详细内容；金箔入酒后的作用，有没有毒副作用；有无安全性评估报告，做了哪些实验；审核的专家意见和结果；国内外目前金箔入酒的现状等内容。信息完备性的理论基础是信息的不完全性，即在任何时间、任何地点人们掌握和知晓的信息都是不完全的。由于人类认知模式、专业知识、信息素养、信息渠道、信息数量、信息商品化等诸多因素的阻碍，每一个或每一类社会主体不可能全部知悉关于某一事件及其关联性信息，如起因、过程、结果，以及其中的专业知识、表达方式等。因此，为便于各有关单位和社会公众全面、透彻、详细了解“金箔入酒”事项的关联性信息，应将关联性信息与函件一起公开，以便征求意见对象全面系统地了解相关信息，提出科学合理的意见和见解。

自身信息的不完全性也是行政机关征求意见的原因之一。为了尽可能地改善这一状况，行政机关通过多种渠道收集国家机关、社会组织和社会公众的意见和建议，为决策寻求更多的信息支撑，提高决策的科学性、专业性、认同感和实践效能。

22信息可理解性较弱

可理解性，这是从社会公众角度提出的衡量政府公开信息的质量指标，即公开的政府信息应易于理解，以满足其知情权，并可作为社会公众参与议政的基础。

这是由“信息缺乏完备性”直接引发的另一个信息质量问题。信息缺乏完备性使社会公众无法全面知晓提出意见所依赖的必要信息，如金箔入酒后各种影响：金箔及酒的营养价值；对金箔酒销售价格的影响，社会公众难以对这一事项的深入理解，这些信息的缺乏直接导致征求意见对象无法提出有效的意见，或者根本不会提出意见。从现有资料来看[1-3]，新闻媒体对函件信息的传播起到了巨大作用，是网络、报纸、广播等大众媒介让更多的社会公众了解到国家卫生计生委就金箔作为食品添加剂征求意见的这政务活动，为了解答社会公众质疑和所关心的问题，为了释疑关于如果该申请被批准后所引发道德、反腐等问题的猜想，上述媒体在函件所传递信息的基础上，通过采访或其他形式，向专家、行政机关、行业协会对这些专业性的关联性知识信息进行了收集与整理，并以各自媒介形式向社会传播，解决了上述问题。尽管发函机关也透露出一些关联性信息，但对社会公众获取作为提供意见基础的信息，在数量和质量方面，显然是不够的。任何一个行业或学科的专业人员皆为少数人，大多数社会公众皆为非专业人员。在现代民主政治环境里，如这类“金箔入酒”与人民群众日常生活关系密切的事项征求意见的对象显然是社会公众，包括组织和个体。虽说金箔与酒是人们日常熟知的两类物质，但如将两者混合，造作“金箔酒”，这是专业性极强的问题，而且，关系人们的日常生活。所以，国家卫生计生委向社会征求意见正确且符合决策程序。但涉及的酒的类别、酿造工艺、金箔酒营养及对人体的影响等等这些专业知识，大多数社会公众就不得而知。面对无法理解的征求意见函和事项，他们怎么能提出科学合理的意见，又怎么有意愿向行政机关贡献自己的智慧呢！又怎不能保持参政议政的民主积极性与热情！而政府信息公开与政民互动的目的正是为了开通公众的意见、智慧、积极与热情流从社会向政府的大门，以实现公众的知情权、监督权、参政权等各项民主权利。endprint

从现有文献资料看，新闻媒体起到了向社会公众提供关联性信息的作用。的确，他们职责是收集与传播新闻信息。但如此类政府社会管理活动，行政机关更有权力、职责、资源收集更多的关联性信息，以作为他们发布征求意见函之行政行为的决策基础，并以附件或其他可行的渠道和方式公开于社会，既彰显了政府决策行为的慎重性、可行性、科学性、可信性、权威性等等，又为社会公众提出宝贵意见提供了易取、易用的信息。

政府信息公开是政民互动的必要前提和基础；政府征求意见是科学决策的必要环节和要求。信息是联系行政机关与社会公众的中介与桥梁，在政府主导下的信息公开与政务互动过程中，信息流通会呈现出良性循环：行政机关提供给社会公众的关联性信息愈多，社会公众对征求意见函理解会更全面和深入，向行政机关提供的意见性信息也愈多，行政机关获取的信息数量亦愈多，价值亦愈大。

23档案性信息缺位

据人民网援引《新京报》消息称，在2014年8月，国家卫生计生委就“金箔入酒”向社会征求过意见（由于效力已失，为表述方便，暂称为“档案性信息”），但未收到任何不同意见，按照程序就可以批准金箔可作为新的食品添加剂种类。“但标准管理部门认为，金箔入酒听起来就比较敏感。因此卫生计生部门再次公开征求意见，就是希望多听听社会上的不同声音。”这种非常规做法值得称道。但如果新闻媒体不报道“金箔入酒系再次征意见”信息，社会公众仍认为第二次征求意见是首次，这是误解之一。事实上，由于没有公开首次征求意见的相关档案性信息，如公文文种、内容、审核过程、起因、目的等等，导致社会公众全然没有首次征求意见的印象与认知。反之，如果卫生计生委公布了首次征求意见的相关情况，则至少有如下益处：赢得公众的赞誉；树立良好的政府形象；在一定程度上满足社会公众的被尊重感；提高公众提出意见的效率与质量等[4]。

24信息权威性低

“组织理论之父”马克斯·韦伯提出了3种正式的政治支配和权威的形式：魅力型权威（家族和宗教）、传统权威（宗主、父权、封建制度）以及官僚型权威（现代的法律和国家、官僚）[5]，第三种权威是基于理性与法律的权威，由于规则、法律和理性的运用形成了科层官僚抽的基础。现代国家建立在官僚建立在官僚型权威之上，权威来源于法律与理性的应用。政府信息权威是社会公众基于政府信息的真实性、客观性、完备性、针对性、有序性等质量属性，在一定时期内和政民互动实践中形成的，自愿信任与利用政府信息的意愿与力量。信息流通过程的合理性也是信息权威形成的基础条件之一。因此，信息权威的强与弱与信息流通的合理性大小有直接关联。行政机关在征求意见时，由于其官僚权威性，各有关单位理应及时提出意见。但从信息流通过程看，征求意见函是行政机关基于收集意见的意图从信源发出的信息，如果所发布信息缺乏完备性、针对性、合理性等属性都会影响社会社会公众对所发信息做出科学的理解和判断，会进一步影响他们创造出新信息，即合理性意见。在这个过程中，行政机关发布信息的质量高，征求意见将是一个顺畅的信息流，反之，则会发生诸如回流信息的数量少、质量低等问题。那么，社会公众便对行政机关发布的信息产生不良印象，导致他们不愿或无法提出意见。所以，从此函内容和征求意见过程看，此次征求意见的信息权威较低。

3启示

政府信息公开、公众参与、在线办事已成为政府网站的3种基本功能，通过网络发布征求意见类信息，既是信息公开的实践形式，亦是公众参与政治决策的途径，也是现代政府社会管理的常态化的手段。从此案例看，函的信息质量问题主要是缺乏完备性，这直接导致了其他信息质量问题，在一定程度上是形成了信息的可理解性弱、档案性信息缺、权威性低等质量问题原因。尽管信息的数量少、缺乏完备性、系统性差等是不同的信息质量维度，但这些方面的问题会使社会公众失去理解行政机关必备的知识信息基础。在现代社会，行政机关征求意见是政府信息输出的一种常见方式，其有效性在于实现征求意见的目标，但完备的信息是基础。显然，这类信息质量存在的问题会直接或间接造成政府社会管理效率低、成效低等负面影响，积少成多，定会影响到政府在信息公开、公众参与、在线办事等方面的形象、权威、公信力。

政府征求意见信息的质量是多维度的，除这些信息质量维度外，还有真实性、客观性、易用性、可用性等维度，每一个信息质量维度都是影响意见征求效果与目的的内在因素。一般而言，真实性与客观性是信息质量的根本维度，其他维度是根据信息的属性、社会公众和政府各自不同的需要，以这两个维度为基础，并与之保持价值一致性而产生的。目前，我国有些政府网站专设有“意见征集”或“征集调查”等栏目，专门征集意见，信息的真实性与客观性是可靠的，但其完备性普遍较低。“从亚里士多德（Aristotle）到布赖斯（Bryce），民主理论家们都强调，要保持民主就需要公民积极参与国家事务，需要具有关于公共事务的高水平情报，以及广泛的公民责任感。”

因此，行政机关应尽快关注信息质量的每一个维度及其影响，构建与实践信息质量文化价值观，采取建立组织、制定制度与技术规范、人员培训、改进信息系统等信息质量改善措施，不断提高政府公开发布信息的质量和信息公开、公众参与、在线办事的实际效果，一方面，从政府提高信息质量的途径保持和实现公众参与国家事务的积极性，增强和满足公众利国利民的责任感，另一方面，从公众利用高质量信息的渠道释放参与政府管理的力量与智慧。

参考文献

北京青年报.拟批准白酒加金箔，谁醉了谁笑[EB/OL].http：∥opinion.people.com.cn/BIG5/n/2015/0204/c1003-26505792.html，2015-02-26.

金箔入酒：道德问题制度问题还是科学问题？[EB/OL].http：∥business.sohu.com/20150204/n408557993.shtml，2015-03-03.

[3]“金箔入酒”意见征求20日截止，媒体递交专家意见[EB/OL].http：∥news.china.com/zhcn/domesticgd/10000159/20150215/19310329all.html#page2，2015-03-03.

[4]“金箔入酒”系再次征意见[EB/OL].http：∥politics.people.com.cn/n/2015/0204/c70731-26502342.html，2015-03-01.

[5]百度百科.马克斯·韦伯[EB/OL].http：∥baike.baidu.com/link？url=KGTFPx7VI9z723lc00yDee8g7PTni1MnxyauRBU02xTLrKZ QMCmQsovu2yEqVFR-34q6AaVV27E8NdpB7I5y，2015-02-16.

[6]（美）加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维伯.公民文化[M].徐湘林译.北京：华夏出版社，1989：11.

（本文责任编辑：郭沫含）endprint