推进退耕还林工作的对策与建议

2015-12-13李晓蕾安星锋

绿色科技 2015年7期

李晓蕾，安星锋

（1.陕西省凤翔县林业技术推广站，陕西凤翔721400；2.陕西省凤翔县国有涧渠林场，陕西凤翔721400）

1 引言

退耕还林工程始于1999年，是党中央、国务院着眼于中华民族的生存和发展而提出的一项重要工程，是我国乃至世界上投入资金最多，参与人数最多，涉及方面最广，要求最高，政策最强的生态工程，是实现经济和社会可持续发展的有效办法，是加快贫困地区农民脱贫致富，优化农村产业结构，促进农村经济发展的重要途径。近些年的实践也充分证明，退耕还林工程的实施，对改善生态环境，增加林草植被，重建清澈河流、秀美山川，恢复生态活力，保证我国生态安全，实现人类与自然的和谐共处起到了不可替代的重要作用。

陕西省在1999年率先实施了退耕还林工程试点，至今已累计完成退耕还林任务3655万亩，生态环境改善明显，生态恢复效果显著，但是距离期望值还有很长的一段路要走。在这个过程中遇到了许多亟待解决的问题，如造林幼苗成活率低，还林区枯干幼苗多，重栽率低，造成土地资源浪费现象严重，阻碍经济发展；经济林产品品质低下，销售网络不健全，销路不通，资源浪费；造林树木与粮食作物套种现象未消灭；毁林复耕现象时有发生；有些地区政策实施执行力不够，效力迟缓；交通设施落后；这些问题都大大制约了我国退耕还林工程预期目标的实现，根据笔者的经验，在此对类似的问题作出一些建议，用以坚持推进退耕还林政策的实施，为建设生态文明提供借鉴。

2 调查摸底

要想坚持推进退耕还林政策的实施，有效的改善生态环境，建设生态文明就必须摸清退耕还林区的实际情况，以陕西省为例，1999～2009年第一轮退耕还林期间，陕西省新造林458.47万hm2，森林面积由636.80万hm2增加到853.33万hm2，森林覆盖率从30.92%增加到41.42%，全省森林覆盖率提升10.5%，全省绿色面积向北推进了400km，特别是陕北退耕还林区生态环境改善效果明显。据遥感卫星数据监测，2007～2012年，陕北退耕还林区植被覆盖度从40.25%提高到51.4%，高植被覆盖度比例从6.41%增加到28.48%[1]，实现了生态环境由“整体恶化、局部好转”向“总体好转、局部良性循环”的历史性转变，为建设生态文明社会做出了巨大贡献，为当前国家第二轮退耕还林政策在陕西省实施的有效性提供了有力保证。与此同时，又必须理性看待第二轮退耕还林政策，在实施时必须做好调查摸底工作，需要搞清楚在第一轮政策实施时有哪些区域是较成功的，哪些区域是做的不够好，恢复不明显的，需要继续造林的，哪些区域是可以作为新一轮的退耕还林区，面积有多大，投入力度应该如何，适合种植哪些树种，以哪一种方式管理，这些都是需要调查清楚，以保证在第二轮退耕还林政策实施时做到不浪费有限资源，取得更好恢复效果的目的。只有做到了这些，才可以预期第二轮退耕还林政策的实施能够为陕西生态环境的进一步改善提供巨大动力，加快生态陕西的建设步伐。

3 分类管理

在当前的退耕还林政策下，主要形成了公益林和经济林两种功能类群，公益林的主要目的是改善生态环境，保持林区的生态平衡，维护林区的生物多样性，保证人与自然的可持续发展。为人类生活提供公益性、社会性产品或服务。利用途径可分为公益功能的利用，如科学研究中的考察、观察，科学试验研究、文化教育、标本记录、休闲旅游、当前生物DNA遗传信息的保存等；严格制度管理下的林下非木质资源利用，在有条件的利用林下资源时要保证林木的正常繁育更新，禁止采伐、抚育和改造等一系列以生产木材为主要目的商业活动。

经济林是指以利用林木的器官原料，以生产油类、果类、化工材料类、药物材料类及其它副产品（包括淀粉、油脂、橡胶、药材、香料、饮料、涂料及果品）为主要目的的林木类型；在人类社会生活、经济发展中具有非常重要的作用，利用方式可以分为很多种，但其主要的功能还是为人类的生产生活提供原材料。不同的功能类型以及利用途径决定了对公益林和经济林要进行分类管理，建立不同的管理体制，这样才能做到人尽其才，物尽其用，以保证退耕还林资源的不浪费，有助于政策效果的展现。

3.1 建立公益林的管理体制

3.1.1 在经营管理体制方面

对林区原有的林业局进行改组，重新整合，改组后建立营林管理局，转变原有林业局的单一职能，管理局的主要职能需要明确，即主要任务是管理经营林区林木，同时也要实行目标管理责任制，实现规划、协调、监督和服务的综合一体。发动一切可利用的社会力量、资源，让跟多的人员参与到培育、管护以及扩大森林资源的活动中来。

3.1.2 林政资源管理方面

严格实施对公益林区林木的管护措施，严禁对公益林木的采伐利用，保证公益林区林木资源的正常发育、更新。形成一级保护区（大江大河源头、主干流两岸、大型水库、湖泊周围、自然保护核心区）优先管护，严禁一切采伐利用，一般保护区（生态条件相对脆弱，但恢复能力较强的地区）重点管护，有条件的利用等分层管护管理措施。

3.1.3 经费管理方面

公益林的性质决定了其管护经费应该出自政府的公益支出，所以各公益林区的管理政府应提前在每年的政府预算中，将公益林的经费作为一项社会公益事业费用支出列出来。确保公益林管护管理经费的正常支付。同时也可以发动社会有生力量，为公益林的经费支出进行募捐，补充政府预算中的不足。

3.1.4 建立生态效益补偿基金

列入专户收支进行管理，专门用于森林生态功能的恢复和再生产，形成生态循环的自我补偿机制。

3.1.5 利用林下资源方面

林下资源丰富多样，在充分管护的条件下可以开展诸如森林养殖，林业产品生产加工、森林旅游、林区医疗养生等多种经营活动。这样既不会对公益林的繁育更新造成影响，还可以增加林业收入，保证林区发展。

3.2 建立经济林的管理体制

3.2.1 经营管理体制方面

经济林业在人类社会生产生活中发挥着重要作用，属于基础应用产业，在其经营管理方面应该实行市场化的管理模式，按照市场发展规律，采取企业化的管理，在相关法律的制约下，由企业自主经营，自负盈亏。

3.2.2 在经济林业的组织形式方面

需要因地制宜，采取股份合作林场、联营林场、企业办基地、承包、租赁、私营、外资等多元化的市场经营模式。

3.2.3 经济林业的经营发展

政府要尽可能地引导经济林区管理者在林区的经济上创造长久效益，引导林区形成规模化、集约化、林工商一体化的经营道路。创造形成融资源培育、生产、加工、销售一条龙的林工商集团公司。

3.2.4 经济林业应实行森林资源的资产化管理和林政管理

森林不仅是资源，也是资产，要进行价值化管理。要对森林进行调查统计，评估建帐，对森林资产的经营，林地、林木的流转，林产品的交易，建立有效的经营管理机制。对林地林木的产权保护、林木的采运、交易要建立一套可行的林政管理办法[2]。

4 因地制宜，做好规划

在接下来的退耕还林过程中一定要做到在充分调查研究基础上，遵循因地制宜，适地适树、决不可盲目种植，在林区发展上遵循中心辐射，集中成片、稳步推进的原则，兼顾生态实效与经济效益，大力发展经济林，增加林区人民收入，维护林区人民利益，同时要做好规划设计，并且严格按照设计执行，总结一期退耕还林的经验教训，在二期的过程中积极改进。

4.1 公益林建造

4.1.1 因地制宜，适地适树

选择适应林区气候、土壤条件的树种造林。在粘土上选择樟树、栎类造林，在中性或偏碱性的土壤选择刺槐、栎类、柏树等树种造林。

4.1.2 以长生命周期树种为优先

公益林注重的是长久的生态效益，需要造树树种在以后的长期内发挥改善生态环境，保持林区的生态平衡，维护林区的生物多样性的作用，所以需要以长生命周期的树种为优先造林种，如果选择成熟期短的树种（如杨树、湿地松等）造林，其林分衰退早，不利于退耕还林长期发挥作用。

4.1.3 选择苗木价格相对较低的树种造林

选择马尾松、杉木、刺槐等苗木价格相对较低的树种造林，有益于有限经费的最大利用。

4.2 经济林建造

4.2.1 选择适宜当地气候、土壤条件的树种造林

经济树种往往对种植区的各种生态条件如对光照、气温、降水、土壤酸碱度有严格的要求，所以需要在造林时选择与当地气候、土壤条件的适宜树种。

4.2.2 选择经济效益好的树种

经济林的性质决定了其需要以考虑林木的经济价值为优先条件，所种植的林木需要有较好的经济产出，所以在造林植树时要选择有一定花、果产量，且产量相对稳定，有较长收效期的树种造林，如柑橘、核桃等。

4.2.3 选择能够生产耐储存、市场销售行情好的产品的树种造林

以保证经济效果的实现，如柑橘、核桃、板栗等。林地选择时要进一步明确实施区域、地类、权属、坡度、面积等条件，严格退耕地实施条件，不符合的一律不得纳入建设，重点考虑坡度25°以上的陡坡耕地、重点地区严重沙化耕地以及重要水源地坡耕地[3]，同时也需要考虑混交林的建设，多年的生产实践和科学研究都充分表明，混交林较纯林有着显著的生长优势和改善环境条件的能力如在土壤改良、促进营养元素循环、提高光合效能、改善小气候、涵养水源、减轻病虫害、增强抗性[4]等方面都表现出极好的优越性。

4.3 混交林营造

首先，需要改变林区管理者的先决观念，虽然纯林具有很多生产优势，但大面积纯林也产生了越来越多的难以克服的弊病，所以就要求林业管理者在制定当前林业政策时考虑和借鉴其他地区的成功经验，加速营造混交林；其次，林业科研人员要依据林区环境条件，进行相关试验研究，为林区造林方式提供科学依据；再次，充分发挥造林地造林地原有的乔、灌木资源，在造林、抚育等过程中尽可能的利用原有的乔、灌木等种类，以减少对原有生态自然植被的破坏，更好地营造混交林[5]。

5 保障落实

5.1 机制保障

造林过程应实行专业人员造林，提高造林质量。完善管护机制，强化造林责任，签订造林管护责任书，实行集中统一管护模式，政策补助的发放依据造林的成效，管护质量的高低。

5.2 技术保障

建立科技惠农的推广服务体系，保证林业科学技术的有效推广，健全和完善基层林业科技推广网络，利用现有的科技产品对林业最新技术进行传播，对农服中心人员进行定期技术培训，定点示范，保证最新林业技术的实际应用。

5.3 经费保障

经济问题是林区农户最关心的问题，关系到农户的长远生计，必须坚决落，可以通过资金整合统筹其他工程项目资金。切实加大对退耕农户的政策扶持力度，整体推进退耕工作，也可多渠道筹集资金。积极推行大户承包股份造林、联营开发的新机制，鼓励民营资本、民间资金以及外资参与退耕还林工程，支持有能力者投身退耕还林产业开发。