宝应县地下水压采工作的实践与思考

2015-12-12黄海英马鸿斌

江苏水利 2015年10期

黄海英马鸿斌

（宝应县水务局，江苏扬州 225800）

1 宝应县地下水资源管理基本情况

宝应县地处长三角和里下河地区，境内水资源丰富，全县多年平均年径流深为250 mm，径流总量为3.67亿m3，年平均降水量为966 mm，境内地下水天然资源约为2.59 亿m3/年，可开采资源约为1.68 亿m3/年（数据来自《宝应县土地利用总体规划（2006～2020年）大纲》）。

1.1 开发利用概况

宝应县深层地下水开采集中在20 世纪80～90年代，长期以来，地下水资源是全县供水水源的重要组成部分，在保障城乡居民生活用水、支持社会经济发展等方面发挥了积极的作用。目前，全县范围内共有420眼深层地下水井，在开采层中，主要集中为松散岩类第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ承压含水层；在开采区域上，城区主要集中在开发区，非城区集中在原农村自来水厂。

1.2 地下水压采的必要性

地下水是珍贵的淡水资源，具有水质好、储存量大、调节能力强等特点，一旦过量开采，仅靠自然恢复远不能达到补充地下水以避免各种灾害的目的。如果发生污染，即使采取最昂贵的工程处理措施，也难以在可预见的时期内恢复至污染前的水平，因此，开展地下水压采工作显得十分必要。按照省政府《关于〈江苏省地下水超采区划分方案〉的批复》划分，宝应县并不在禁采区，近年来的年平均开采总量也未超过可采量和省、市下达的总体指标，但从保护地下水资源、实现可持续利用以及保障南水北调输水干线地质稳定和境内拟建高速铁路运行安全的角度出发，地下水压采工作势在必行。通过地下水有效压采，让地下水资源“喘口气、歇个脚”，既有利于地下水源涵养，防止地下水污染，又能促使地方产业结构调整，实现优水优用目标。

1.3 近年来压采措施及成效

图1 2011～2013年宝应县地下水开采量变化图

宝应县自2009年起，开始实施区域供水工程，至2013年年底全县范围内基本实现全覆盖，彻底解决了农村饮用水安全问题。以区域供水替代供给原居民、企事业单位等地下水取用水户，大大削减了地下水取水量。在实施区域供水工程中，按照“水到井封”的原则，区域供水工程实施、地下水压采和地下水井封填三项工作同步启动。县财政累计投入资金3800万元，完成了76 座私有私营小水厂的回购工作并关停所有小水厂。水行政主管部门对全县范围内农村自来水厂的220 眼地下水取水井和因改制、转型或倒闭而报废、闲置的企业自备水源井予以简易封存或调整为监测井、备用水源井。地下水开采总量从2011年的2365万m3压减少到2014年的845万m3，其中，工业企业地下水开采量为783万m3，全县地下水水位回升趋势明显。2011～2013年宝应县地下水开采量变化见图1。

2 地下水压采工作面临的问题

地下水资源作为水资源的一个类别，与国土、矿产等自然资源紧紧联系在一起，地下水压采工作也同样与其他资源的主管部门职能有所交织。

2.1 责任主体混乱不清

2.1.1 法律层面

我国现行水资源管理法律制度主要有《水法》和《水污染防治法》，按照法定职权划分，水资源管理由水行政主管部门负责，水环境保护与治理则由环境保护部门负责。也就是说，将一种资源的开发利用与保护人为地割裂开来，将导致部门之间职能交叉。《水法》在对地下水资源管理作出规定的同时，也对地下水资源保护作了一定程度的规定，但并没有对地下水超量开采行为以及如何承担相应的治理责任作出明确的规定。《水污染防治法》明确将地下水保护纳入水污染防治的范畴，但就如何防治和保护并没有提出明确的原则。事实上，通过地下水压采，确实是防止地下水水质污染最有效的途径。《江苏省水资源管理条例》规定“在地下水限采区内不得新增地下水井数量，并逐步压缩地下水开采量”，即“废（封）一凿一”，与现行的区域供水“水到井封”的原则有所矛盾。按照“水到井封”的原则，水源转换后就应彻底封填或封存地下水井，而不是所谓的“不得新增数量”。另外，作为我省地下水管理第一部地方标准《江苏省地下水利用规程》于2005年实施以来未作修订，扬州市也仅出台了《浅层地下水管理办法》，这些保护地下水的法律制度已经在很大程度上不能有效满足地下水资源保护的需求。

2.1.2 管理体制

地下水资源管理涉及多个部门，在实现水务一体化之后，已基本厘清了水行政主管部门与住建主管部门的关系，但现阶段除了与环境保护主管部门职能有所交叉外，还涉及国土、卫计等主管部门。由于不同部门之间缺乏有效的综合协调机制，部门分割严重，造成多头管理，使得地下水压采责任无法明确。就水行政主管部门来看，传统的兴水利、除水害思想根深蒂固，因此，在管理中往往是重工程建设，轻生态保护；重开发利用，轻恢复保护；重水量的调剂，轻水质的变化等。而环境保护部门更侧重于水质保护和生态的恢复。也就是说，从公众到政府部门，对地下水压采和保护的重要性认识不够，各部门为了部门利益的最大化，使得一些政策形同虚设，所谓的规划往往只是停留在“墙上挂挂”。

2.2 水源转换不彻底

2.2.1 用水习惯

宝应县用于地下水压采的替代水源工程主要为区域供水工程，水源置换后，少部分取用地下水户因受水价和传统用水观念影响，并不能接受。比如说，宝应对全县重点龙头企业的地下水资源费征收长期以来实行的是“扎口”或“规范”收费的政策，即不管取用地下水多少，按年度一次性征收水资源费。此种征收方式，不仅养成地下水用户“大手大脚”的用水习惯，造成水资源的大量流失，而且没有做到水资源费“应收尽收”。另外，在区域供水工程实施前，对农村自来水厂生产经营采取的是鼓励和扶持政策，并未收取或象征性地收取水资源费。因此，相对于区域供水，使用地下水具有成本低廉的优势，从经济利益的角度出发，用水户有抵制水源转换的情绪。

2.2.2 水源置换

区域供水实施后，区域内的地下自备井除保留少部分作为供水的重要补充或改作监测井外，绝大部分予以封存。全县以京杭大运河地表水作为水源，水量供应基本上有所保证，但现阶段粤海水务有限公司、潼河水务有限公司的9万m3/d 和2.5万m3/d 的供水规模并不能满足全县92万人口的生活及生产用水需求，尤其是在节日、夏季等用水高峰期，城区管道一旦没有及时更换，水压上不去，用水问题就更为突出。另外，作为替代水源的管网覆盖率并未达到真正意义上的100%，农村地区仍存在远离主干管网的零星散户，因接管成本过高，仍然取用地下水。

2.3 地下水源井封填滞后

2.3.1 “水到井封”工作不实

按照《江苏省城乡供水管理条例》以及省、市关于区域供水的要求，区域供水管网覆盖地区自来水厂和其它企事业单位的深层地下水井应在限期内封闭填埋。但在实际操作中，地方政府和相关职能部门更多只是注重区域供水工程进度和质量，对地下水井并没有按封井技术规范的要求实施封填，也没有在第一时间对所封填地下水井工作进行“回头看”。虽有法律法规及相关文件强调，地下水井所有权单位应有对废弃、闲置的水井进行封填的义务，但实际操作中无法实施到位。比如说，对于回购的私营农村小水厂和因企业倒闭而废弃的自备水源井，企业都不存在了，如何再要求其主动承担封填责任。宝应县所回购的72 家原农村私营自来水厂的123 眼地下水井中，没有一眼按封井规范予以封填到位。而作为地下水管理部门，因为缺少专项资金，心有余而力不足，也只能是简易封存，以防污染。

2.3.2 经费落实不到位

宝应县除了现阶段关停的农村自来水厂地下水井外，还有许多企业，尤其是纺织、羽绒等行业的企业，当初从苏南、浙江等经济发达地区迁移入驻宝应时，说到底就是看中本地便捷廉价的地下水资源，其纯属需依靠消耗廉价地下水的方式来发展经营。近年来，随着“最严格水资源管理制度”的实施、“水十条”的出台、区域供水“水到井封”的要求，这种廉价资源最终将在不久的时间内，因压采或禁采而淡出市场。在其淡出市场的同时，作为企业资产的地下水源自备井和封填经费、封存备用维护费用，现阶段并没有纳入相关预算。扬州市在《区域供水工作目标考核办法》中，将“水到井封”作为一项内容，把责任落实在水行政主管部门，但补偿经费、封填经费的政策却没有配套到位，使得水行政主管部门对压采工作缺少了抓手。

3 对策建议

加强地下水压采管理，是落实最严格水资源管理制度的重要举措，为有效推动压采工作，强化行政管理、健全法律制度、落实经费保障等环节必不可少。

3.1 完善管理配套法规

3.1.1 出台地下水管理政策

针对地方的实际情况，依据相关法律法规，及时研究出台地下水管理的配套政策，增强地下水压采政策的可操作性和执行力。对污染地下水资源的行为，要按照“谁污染、谁治理”的原则，将环境民事、行政、刑事责任有机结合，严格规定法律责任，充分发挥法律的威慑力；对地下水超采行为，采取“恢复原状”的原则，对其应承担的责任做出明确的规定。

3.1.2 完善地下水评价制度

对现有地下水井的开凿技术资料进行收集和整理，对成井报告、开采井结构以及施工情况等重要资料缺失的，应进行必要的补充勘查。在完善技术资料的基础上，委托有资质的专业机构进行地下水资源评价和专业规划，评价应包括地下水水量评价、水质评价、开采技术条件评价、环境效益评价和改善措施评价，地下水评价报告要做到像公布PM2.5 一样公开各种监测数据，以增加相关部门的责任意识。

3.1.3 适当提高取水审批层级

在区域供水管网到达地区，严格地下水取水许可审批程序，可以适当提高审批的层级，促使取用地下水用户进行生产工艺改造。对特殊行业确需使用地下水的，除按照《建设项目水资源论证管理办法》的要求执行外，必须采取节水措施，提高重复利用率。对已封填的地下水井擅自启用和“未批先凿”的行为，应始终保持高压势态，做到“露头就打”。

3.2 整合管理部门的职能

3.2.1 科学编制压采方案

为更好地保护和管理地下水资源，促进地下水资源的可持续利用，强化对闲置井、废弃井的管理，逐步削减地下水开采量，实现地下水压采目标，宝应县通过对现状地下水开采的调查评价和压采替代水源分析，合理确定压采目标及封井工程方案，最终编制了《地下水压采方案》。《方案》的编制工作由水行政主管部门牵头，委托专业机构完成，报县政府批准后实施。《方案》明确各级人民政府及相关职能部门的责任，按照“三先三后”的原则，即按照先超采区后非超采区、先管网到达区后非到达区、先城镇区后非城镇区的压采次序，分阶段、分年度合理规划，做好近期和远期工作规划，有效实施“水到井封”工作。

3.2.2 有效整合部门职能

进一步整合并完善现有的地下水管理部门的职能，成立专门的地下水压采工作班子或领导小组，负责地下水压采工作的统一指挥和组织协调，按照“统一监管、分工负责”的工作机制，在政府的统一领导下，整合不同领域、不同部门、不同层次所有涉及地下水资源管理的部门力量，严格执行水资源管理及水污染防治的各项法律法规，落实好各项地下水压采措施。相关职能部门应通力协作，摒弃部门利益，共同推进地下水压采工作的实施。

3.2.3 完善信息在线系统监测

利用现有地下水资源监测系统信息平台，科学调整并完善地下水监测网点和监测手段，建立省、市、县三级地下水资源管理信息系统平台，强化对地下水资源开发利用全过程的监督管理，实行远程自动监控，并定期向社会公布超采区地下水动态信息和压采治理进展情况。对超计划用水户实施自动警告或限采，对压采不力的地区、部门和单位视情况予以通报，督促抓好落实。

3.3 运用经济杠杆

3.3.1 落实调价政策

江苏省原水资源费标准于2004年出台，期间虽有调整，但与社会经济的发展状况不相适应。随着“水十条”的出台，2015年4 月份，我省《关于调整水资源费有关问题的通知》出台，地下水水资源费调至0.4～10 元/m3不等。调整政策初步建立了差别化的水资源费征收体系和超计划超定额累进加价制度，重点调整了地下水和高耗水行业水资源费标准，并对超计划取水累进加价征收水资源，实施惩罚性的征收标准。地方政府和相关职能部门应以《通知》精神为契机，抓紧抓好相关配套文件的出台，充分发挥经济杠杆作用，建立符合市场导向和本地实际的水价利益调节制度。原则上，区域供水到达地区的地下水资源费要略高于自来水费，合理提高取用地下水用户的水资源费征收标准，消除地方保护主义的“小算盘”思想，取消“扎口”、“规范”等所谓的水资源费“优惠”政策，做到应收尽收，引导企业转型或置换水源。

3.3.2 落实专项资金

保障地下水保护和压采措施的落实，资金的来源是关键。地方政府应根据压采方案中的各个环节和规划，按年度、分阶段及时划拨并逐年增大专项资金或财政补助的投入。另外，可通过积极申报水资源费项目，争取省或市专项补助经费，以“以奖代补”的方式，形成地下水压采的良性机制。建立健全财政激励补偿机制，对用户内部管道改造确有困难的，地方财政可给予适当的补助；对主动承担封填义务的地下水井用户，给予适当的奖励。

3.3.3 强化监督机制

明确县以上地方政府为地下水压采工作的责任主体，将地下水压采目标纳入最严格的水资源管理制度和水资源管理目标的责任考核体系。作为地方政府要对其所涉及地下水资源管理的业务部门及辖区内以下人民政府的工作开展情况进行监督，按照压采方案所规划的封井计划和工作方案，明确责任，实行严格的奖惩制度和问责制度。通过网站、报刊等媒介公布本地区地下水压采有关的计划、目标、责任等指标，主动接受社会监督，自我加压，以形成行政监督、层级监督和公众监督的良性监督机制。