精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究*

2015-12-12庄天慧陈光燕蓝红星

广西民族研究 2015年6期

庄天慧陈光燕蓝红星

一、引言

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。党的十八大报告明确提出“2020年全面建成小康社会”的奋斗目标，但是全面建成小康社会的重点和难点在贫困地区。创新扶贫开发机制是提高扶贫成效，进而消除贫困的关键所在。党的十八大以来，党中央、国务院将精准扶贫与区域扶贫攻坚作为新阶段我国扶贫开发两大重要战略举措。2013年12月中办国办出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出“建立精准扶贫工作机制”，2014年十二届全国人大二次会议将“精准扶贫”首次列入政府工作报告，这既是新阶段扶贫开发的必然要求，又是走中国特色扶贫道路的战略选择，深刻揭示了贫困治理的发展规律和客观要求。

什么是精准扶贫?目前理论界并没有统一解释，有学者从贫困人口精准识别、扶贫对象精准帮扶、扶贫资金精准监管来阐释［1］;有学者从改进考核机制、扶贫资源传递角度来描述［2］;有的学者从提高扶贫精准度进行分析［3］，不同的视角深化了人们对精准扶贫的认识。本研究认为，精准扶贫是变“粗放漫灌”为“精准滴灌”，以定点、定时、定量消除贫困为目标，以政府、市场、社会、社区、扶贫对象协同参与为基础，以资源统筹、供需匹配为保障，对扶贫对象实施精准识别、精准扶持、精准管理的贫困治理模式。精准扶贫是我国新阶段扶贫开发形式的改革创新，对实现国家扶贫开发战略，推进全面小康社会建设具有重要的理论价值与现实意义。

二、精准扶贫的历史演进

我国政府长期致力于贫困消除，特别是改革开放以来，根据减贫形势的变化适时调整贫困治理策略，不断向精准扶贫迈进，扶贫精准度得到了大幅提高。农村贫困人口大规模减少，由1978年的2.5 亿下降到2014年的7017 万;贫困发生率下降到2014年的7.2%，降幅达77.55%。我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。

回顾改革开放三十多年来我国农村扶贫开发治理在提高扶贫精准上经历了以下演变:

1.扶贫对象识别精准:从整体到区域再到区域与个体同时推进。改革开放初，我国农村处于普遍贫困状态，国家对扶贫对象瞄准并没有具体到某个特定区域或者人群，而是整个农村社会和全体农村居民。农村经济体制改革促使绝大多数农村地区摆脱了贫困。但一些地区却由于经济、社会、历史、自然、地理等多方面的原因，仍然处于贫困状态。为提高扶贫精准和减贫成效，自1986年始国家将扶贫对象瞄准到贫困县;1988年确定了370 个国家级贫困县;1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时又调整为592 个，并将70%的扶贫资金用于贫困县。［4］经过八七扶贫攻坚，到2000年底，农村剩存贫困人口仅有3000 万人;贫困发生率也减少到3%左右。但是进入新世纪，我国农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”的特点，尤其是向村级集中。［5］为此，2001年国家将扶贫对象瞄准到村，确定了14.81 万个贫困村，分布在全国1861 个县(区、市)，覆盖了全国80%的农村贫困人口;进一步推进了扶贫开发的精准性。经过新世纪头10年扶贫开发后，我国农村贫困状况呈现出“点(贫困村)、片(特殊贫困区)、线(沿边境贫困带)”的新特点。［6］2011年国家颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》，将包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山―太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11 个片区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州确定为集中连片特困地区，开始实施区域扶贫攻坚。连片地区覆盖了680 个县，集中了全国约一半的贫困人口。扶贫资源配置也主要集中在这些地区。

客观而言，这种由县到村到片区到户的贫困瞄准，是符合我国农村贫困人口分布状况的变化规律，也提高了扶贫的精准度。［7］但是，目前贫困对象大量漏出表现得也很突出。贫困村、扶贫对象识别执行环节的“道德风险”规避机制欠缺，导致“假穷人”渗入，出现人情扶贫、关系扶贫。在贫困村的瞄准上有48%没有被准确瞄准。［8］另外还有“规模排斥”导致的贫困对象漏出，从中央到地方自上而下依据相关数据的规模控制，加之村级层面相关统计数据时有失真，规模分配模型科学，但结果往往不太理想。准确识别扶贫对象是实施精准扶贫的前提。

2.扶贫资源配置精准:从单一的物质资源配置到物质资源和社会资源配置相结合。在扶贫工作初期，我国以救济式扶贫为主，表现为政府或者其他扶贫主体为贫困对象提供一定的生产生活所需的物质资料。如民政部门为特困户提供的粮食、衣物等，农业部门为贫困户提供的种子化肥等生产资料。但是这种救济式扶贫不能从根本上消除贫困，而且还让一些贫困对象产生了“等靠要”的思想。随着扶贫开发的深入推进，单纯的物质资源投放已不能满足扶贫需求，物质资源与社会资源配置相衔接成为必然趋势。从20 世纪90年代中期开始，国家通过大量的扶贫资金投放，对贫困村、贫困县的通电、通路以及人畜饮水进行改造，改善贫困对象的生产生活条件。另一方面，根据扶贫对象的自然资源状况，投放产业扶持发展资金，抓产业扶贫，每个县至少有1 ―2 个龙头企业，提高贫困对象收入。同时加大社会资源的投放，开展科技扶贫、教育扶贫和卫生扶贫，普及初等义务教育和初级医疗保健，开展产业技术培训和劳动力就业培训等。

扶贫资源的投放越来越精准，提高了扶贫效率和扶贫绩效。但是长期以来，扶贫资源配置中计划思维较重，扶贫资源利用效率比较低，扶贫成效出现“短期化”。另外，由于难以获得住户层面可靠的收入和支出信息，导致实施贫困投资项目严重的覆盖不完全和漏出问题。［9］一些扶贫项目进入门槛高、配套资金难落实，导致贫困村特别是贫困户无法得到瞄准，出现“精英俘获”。20 世纪末期，有学者就估算出大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫。［10］在扶贫过程中扶贫项目、资金分配多以投入主体的意愿而定，尊重贫困地区、贫困人口的意愿不够;导致扶贫资源供给与扶贫对象需求错位，影响扶贫资源的使用效率。扶贫过程中应根据扶贫对象各阶段发展的需要，及时调整扶贫资源投向、有效配置扶贫项目，确保有限的扶贫资源使用效用最大化。扶贫资源配置的精准，直接关系到扶贫成效。

3.扶贫管理动态精准:从扶贫对象扶贫资源管理由静态管理向动态管理转变。贫困的动态性特征和扶贫需求的变动性，要求在扶贫对象和扶贫资源管理上必须实行动态跟踪。长期以来我国扶贫管理动态更新不及时，导致事实上的“只出不进”，“数字减贫”、“被脱贫”、“被扶贫”的现象不同程度存在，影响了扶贫精准性。实施动态管理是提高扶贫精准度的关键，从扶贫对象来看，既要有进入机制，也要有退出机制，形成正向激励。对于因灾、因病、因学返贫的人口应及时纳入扶贫范围，对脆弱性贫困人口应列入重点防止跌入贫困的对象，将关口前移;对原有扶贫对象，经过一定扶贫开发周期扶持后脱贫的，应及时调整并退出扶贫范围。从扶贫资源来看，也应实行动态管理。扶贫过程中应根据扶贫对象各阶段发展的需要，及时调整扶贫资源投向、有效配置扶贫项目，确保其有限的扶贫资源使用的效用最大化。扶贫资源属于公有资源，具有竞争性但缺乏排他性，当一个人获得了部分扶贫资源后，其余的人获得这种资源的机会或者数量就会减少;［11］但是扶贫资源本身并不具有排他性，如果扶贫资源管理不好，就会导致分配的不合理和使用效率的下降，陷入“公地悲剧”;从而出现扶贫资源投入与“穷人”数量的同向增长，降低穷人脱贫预期和动力。建立扶贫对象与扶贫资源的动态管理机制，做到有进有出、有激励、有约束，切实提高扶贫的精准度。

三、精准扶贫的理论推演

新阶段我国农村贫困分布的广泛性、贫困表现的多维性和致贫原因的差异性决定了必须提高扶贫精准度，快速减少直至消除贫困。

1.多维贫困理论

阿玛蒂亚·森是较早明确提出从多维角度认识贫困和发展问题的学者。他提出能力贫困的概念，认为贫困是对人的基本可行能力的剥夺。作为社会人，其基本可行能力包括公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等多个方面的内容。基于此，多维贫困理论认为对贫困的测量不仅限于经济收入，还应从教育、医疗、获得信息和社会保障等多个维度进行贫困衡量。联合国开发计划署在2010年《人类发展报告》中公布了世界各国的多维贫困指数(MPI，Multidimensional Poverty Index)，从健康、教育、生活标准三个维度，营养、儿童死亡率、受教育年限、入学儿童、做饭用燃料、厕所、饮用水、电、屋内地面、耐用消费品等10 个指标进行贫困测量。

基于多维贫困理论，在精准识别中，对贫困对象的识别瞄准不仅要考量到经济收入，同时还要考量教育文化、健康卫生、社会保障等状况，把解决贫困人口能力问题与获得公民权利机会平等作为重要的指标体系。在精准扶持中，应针对不同维度的贫困状况，制定差异化的扶持措施，比如，对于主要表现为社会资源短缺的扶贫对象，帮扶上就应该更好地提供正式的政策和制度规范，培育非正式的制度规范;对主要表现为自然资源短缺的扶贫对象，在帮扶上就应该引导和帮助他们开展技术创新，并通过制度安排来尽可能地发挥出现有自然资源的效用。

2.空间贫困理论

20 世纪90年代，贫困人口呈现空间聚集的客观现实引起学者们对贫困与空间关系的关注。空间贫困理论以空间经济学为基础，重点研究贫困与空间地理因素之间的关系。［12］雅兰和瑞福林通过对中国1985 ―1990年南方4 省微观数据的回归分析，发现由一系列指标合成的地理资本(geographic capital)对农村家庭消费增长有显著影响;研究证明空间地理位置禀赋低劣，造成了农户自身资本的生产力低下，进而使之陷入“空间贫困陷阱”(SPT，spatial poverty traps)。［13］世界银行、联合国粮农署(FAO)、环境规划署(UNEP)等组织的贫困研究者基于SPT 给全球贫困定位和绘图，详细绘制了多国的“贫困地图”(poverty maps)，将贫困户的基本状况、贫困分布、生态气候、环境、距离、基础设施和公共服务等众多内容通过地理信息系统软件进行直观、可视的展现。现有研究成果认为空间贫困表现为位置劣势、生态劣势、经济劣势、政治劣势等四大基本特征，［14］为此应从经济、社会、环境的角度进行空间扶持，消除贫困区域的偏远与隔离、脆弱的经济整合、缺乏政治性优惠和恶劣的农业生态与气候条件等阻碍发展的因素，减缓乃至消除贫困。［15］

空间贫困理论对精准扶贫具有重要现实导向。我国贫困人口分布呈现“小分散、大集中”格局［16］;尤其是连片特困地区贫困人口高度集中，具有资源匮乏、环境恶劣、区位劣势等共同特点，呈现出典型的空间贫困特征。由于自然或地理禀赋的改变存在客观条件的制约，精准扶贫中必须充分考虑贫困区域空间特征对贫困发生和扶贫效果的决定性影响和约束，对贫困对象进行科学评估，合理设计并优化扶贫方式。尤其要更加关注贫困区域的生态脆弱性和自然灾害对贫困的影响，加强基础设施建设，增强农业抵抗风险能力，改善区域经济社会发展条件。

3.贫困治理理论

治理理论发源于公共管理领域。贫困是一种复杂的社会现象，消除或减轻贫困的过程是国家实现经济发展、减轻贫困双重目标的过程，也是一个国家治理的过程。治理能力是反贫困过程中的关键因素。治理理论中的多中心治理理论认为社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，还包括非政府组织、私人机构、公民个人等多元决策中心。［17］在贫困治理理论中，研究者也强调政府、社会、市场、社区、个人不同主体在反贫困过程中的协同作用。

我国以往的扶贫视角是将贫困主体客体化，过于强调政府在扶贫开发过程中的主导性作用;同时，对社会、市场、社区在扶贫过程中的作用重视不够。这种贫困治理模式，必然造成扶贫主体和贫困客体积极性不高，参与性不强。为此，在精准扶贫推进中，不仅要强调政府的主导性作用，也要遵循市场规律，强调市场、社会、社区、扶贫对象的共同参与，形成扶贫开发合力。在各自的基础上，准确定位、合理规划，相互衔接，高效运作，真正做到扶贫准确瞄准到个人，精准帮扶到每一位贫困者。

四、精准扶贫主体结构与行为动机

1.精准扶贫主体结构

从扶贫者角度分析，精准扶贫需要政府牵头，做好各项扶贫调控和衔接工作。然而，反贫困系统目标的实现以反贫困治理结构主体的多中心化为前提［18］，这就决定了精准扶贫的实现不能够仅仅依靠政府力量。市场组织在资源配置效率、社会组织在提高扶贫精准度、社区在优化资源衔接和缩短扶贫距离等方面拥有不可替代的优势，他们的参与能够较好地弥补政府扶贫缺陷，助推更加精准地实施贫困治理。可见，精准扶贫主体至少应包括政府、市场、社会、社区。

从扶贫对象角度分析，贫困农户主动参与精准扶贫具有客观必要性。只有贫困农户主动参与扶贫过程，变被动扶贫为主动脱贫，才能有效解决贫困治理“最后一公里”问题，精准扶贫方能取得好的成效。

基于以上分析，本文把精准扶贫主体结构分为五个部分，即政府、市场、社会、社区、农户。

2.精准扶贫主体行为动机

精准扶贫是一个典型意义上的集体行动，但是集体行动有时存在个体理性与集体理性的悖论。［19］精准扶贫主体愿意参与扶贫，有其现实考量。

(1)政府的行为动机。我国政府始终把人民利益放在最高位置，政府参与扶贫工作，主要是基于对国家稳定和人民福利的通盘考虑:一是我国政府始终坚持以为人民服务为唯一宗旨，把实现共同富裕作为党和国家的奋斗目标。二是全面建成小康社会，实现“中国梦”和中华民族伟大复兴，需要解决我国的贫困问题。三是贫困问题不仅是一个社会问题，更是一个政治问题，事关国家声誉和长治久安，只有解决好我国的贫困问题，我们才能在国际上赢得良好声誉，才能有一个安定的社会环境。

(2)市场的行为动机。市场参与精准扶贫，主要基于以下几点考虑:一是市场所肩负的社会责任和义务驱使它这样做;二是通过承担社会责任可以提升企业形象，间接性提高经营业绩;三是精准扶贫作为一项市场活动，通过参与扶贫项目扩大了市场和经营范围，直接提升了市场组织利益。

(3)社会的行为动机。社会组织存在的最主要目的是服务社会，解决社会发展过程中存在的问题，促进社会有序、健康发展。贫困作为一个重要的社会问题，需要社会组织广泛参与。社会参与精准扶贫主要基于以下几个方面的考虑:其一是社会组织本身重要职能之一，能够较好地促进社会和谐与稳定。其二是个人、政府、企业或其他主体，借助社会组织的中介功能，弥补自身在精准扶贫中的不足，更好履行职能，树立良好形象，促进长远发展。

(4)社区的行为动机。社区存在的价值在于为本社区居民提供优良服务。社区参与精准扶贫，能够充分利用自身在机构协调和资源对接方面的优势，为社区居民带来更多扶贫资源，提供更好的基本服务，促进社区贫困群众脱贫致富，实现社区治理目标。

(5)农户的行为动机。农户集精准扶贫主体和客体于一身，是脱贫致富的关键切入点。农户参与精准扶贫，其一，融入扶贫工作，提高脱贫致富的动力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”;其二，发挥农户的监督和反馈作用，促进精准扶贫政策调整，最终使农户获益;其三，农村社会是“熟人社会”，通过社区网络形成较好的扶贫示范，既获得自我认可，又营造积极向上的社区风气。

五、精准扶贫主体的角色定位及相互关系

如何有效发挥政府和其他扶贫主体在扶贫开发过程中的主观能动性，形成扶贫开发新合力，成为解决我国现阶段扶贫问题的关键。打破传统政府强势包揽的扶贫模式，构建“政府—市场—社会—社区—农户”“五位一体”的贫困治理模式(如图1)，有利于推进精准扶贫。

“五位一体”的贫困治理模式不仅强调政府主导作用，克服“市场失灵”，提高贫困人口参与水平，保障公平发展;而且注重挖掘市场潜力，通过市场调节，实现资源合理配置，以此培育贫困群体自身能力，保持持续发展，实现内源扶贫。同时，“五位一体”的贫困治理模式还强调利用多方力量，激励社会广泛参与，弥补政府和市场二元共治的不足。通过不断提升社区治理能力，促进扶贫资源传递提效，并且尊重农户发展意愿，保护扶贫对象的主体激励性。

政府如何履行贫困治理职能，既做到不越位，同时又不缺位，成为有效治理贫困的关键所在。首先，政府应对扶贫开发做好顶层设计。制定扶贫开发规划，完善各项规章制度和法律法规，对市场、社会、社区、农户参与扶贫提供准入条件，建立激励机制，并对扶贫行为予以规范。其次，政府要发挥好调控、监督作用。为规避政府扶贫失灵，政府可通过购买服务等方式把具体扶贫项目交予市场、社会、社区和贫困农户实施完成，自身专职做好扶贫的宏观调控，协调并引导好各扶贫主体在政策规范的轨道运行;政府要抓好扶贫政策执行，监督和考核各扶贫主体的扶贫行为，及时反馈扶贫成效，调整、完善各项扶贫政策。

如何发挥市场作用，弥补政府和其他主体扶贫缺失，关系到贫困治理能否高效运行。在贫困治理过程中，市场应在政府监管、调控条件下，发挥对贫困资源的基础性配置作用，集聚力量，调动诸如企业、合作社等市场主体广泛参与扶贫。首先，发挥市场在投融资方面的作用，完善小额信贷、贫困村村级发展互助资金等农村投融资制度，为贫困地区经济社会发展提供便利的融资条件和渠道。其次，在扶贫规划和项目的具体实施中，发挥市场自身优势，使扶贫资源得到有效配置。第三，贫困地区资源开发、大型基础设施建设、市场开发、商业产品供给等可引入市场机制，促进地区贫困减缓和经济社会发展，实现益贫性。另外，通过企业、合作社等市场主体，以无偿或低成本形式参与贫困地区建设，承担市场主体社会责任。

已有研究表明，在政府失效、市场失灵的区域内，正是社会组织能够发挥其独特价值的领域。社会组织是政府、贫困对象之间的“桥梁”，具有扶贫瞄准率高，效果好的显著特点，能够快速集聚社会资源，实现资源衔接，提升扶贫效能。［20］如何对社会组织扶贫进行角色定位，实现扶贫治理中国家公权和社会权力的合理建构和解构，成为破解贫困治理的重点和难点。社会组织自身资源丰富、专业性强、组织形式灵活，在扶贫开发中要充分扮演好参与者、推动者、监督者的角色。社会组织可根据自己的专业领域承接扶贫开发的不同职能，如项目承接、小型基础设施建设、教育技术、医疗卫生服务等，减少扶贫开发成本、提升扶贫绩效。同时社会组织要发挥自身动员力强大的优势，特别是在扶贫项目实施中组织与激励扶贫对象参与，有效提升扶贫对象能力，进而推动内源扶贫，达到可持续发展。另外，社会组织可作为中央政府与基层政府、政府与市场之间的纽带，协调并监督扶贫政策的有效实施。

社区是贫困人群日常生活的区域，与贫困对象距离最近，在贫困了解程度、贫困帮扶距离等方面较其他扶贫主体更具优势。赋予社区及其成员扶贫权限，给予项目和资金支持，实现社区与政府扶贫、市场扶贫、社会扶贫、个人脱贫有效衔接，调动力量和资源参与社区贫困治理，能够较好地解决贫困群众在基本生产、生活、发展方面的诸多问题。首先，社区要做好各类扶贫资源的桥梁与纽带。充分梳理社区贫困现状、致贫原因、脱贫意愿、发展条件等，并及时向各类扶贫主体沟通情况，发布信息，同时将扶贫资源有效传递和分配到真正贫困的领域和人口。其次，社区要成为反贫困主体的积极建构者。［21］利用自身资源或社会资源，通过社区建设，提高贫困群众脱贫能力，创造贫困群众就业机会，帮助有劳动能力的贫困者摆脱贫困;社区还要利用自身文化等非正式制度规范成员行为，激励社区成员互帮互助，主动脱贫。另外，社区还可以承接其他扶贫主体的部分扶贫功能，协助其他扶贫主体加强对贫困对象的管理、核实，强化项目落实，拓展扶贫边界，解决其他扶贫主体在贫困治理过程中的困难。

此外，还应积极动员贫困农户参与扶贫。贫困农户既是扶贫主体又是受益对象，扶贫工作中要使贫困农户变被动扶贫为主动参与脱贫，提高贫困主体的自我发展能力。贫困农户要充分利用政府、市场、社会、社区提供的扶贫渠道和途径，表达自身脱贫意愿和实际需求;参与扶贫规划制订，主动进入扶贫项目的具体施行，提高脱贫致富能力，增强自身综合素质。同时，贫困农户应积极监督、反馈扶贫情况，帮助、动员他人帮扶仍未脱贫的群众主动脱贫，与政府、市场、社会、社区等扶贫主体共同营造持续良好的贫困治理氛围。

六、精准扶贫的作用机制分析

扶贫主体有效参与扶贫，需要健全的贫困治理机制给予保障。基于此，本研究从贫困对象精准识别、精准扶持、精准管理、精准考核、利益联结、社会动员与激励六个方面构建了精准扶贫的作用机制(如图2)。“六机制”各有侧重，其中，政府聚焦“精准识别机制、精准扶持机制、精准管理机制、精准考核机制”，市场聚焦“以贫困户为核心的利益联结机制”，社会聚焦“扶贫动员参与激励机制”;同时又分工明确，各展所长，相互衔接，互相配合，共同作用于精准扶贫全过程。

图2 “六机制”协同运行的精准扶贫作用机制

1.以贫困准确识别为基础，构建精准识别机制

构建精准识别机制，制定标准是前提，规范操作是基础，透明运行是关键。首先，应放弃传统以收入作为贫困人口识别标准的方法，建议采用多维贫困标准对贫困人口进行识别。在识别程序上，应建立“贫困户申请、村委会或村民小组评议，按时将贫困对象识别信息进行公开公示，上级机构对识别结果进行抽检核查以及最后将贫困人口信息录入统一的扶贫信息系统”等“四步工作法”。同时，考虑到部分特殊群体因各种原因存在难以被识别的情况，应明确“四步工作法”与特殊群体非常规识别程序衔接使用的原则和情况，将贫困户和贫困村充分有效识别出来，确保识别结果真实、准确。精准扶贫识别信息应做到户建卡、村造册、乡归簿、县归档。为切实提高地方统计数据信度，防止“规模排斥”情况的出现，应改革现有贫困指标自上而下分配机制，对地区贫困对象名额不设限制，根据地区实际，实事求是地开展贫困识别和上报工作。此外，还应构建贫困人口和贫困村空间地理信息系统，利用GIS 等技术工具，结合人口普查和建档立卡数据资料，绘制我国贫困空间分布详细地图，完善贫困村资源禀赋信息，提高贫困地理识别、资源利用和政策干预的精准度。［6］

2.以个性化帮扶为核心，构建精准扶持机制

精准扶持是实现各种帮扶工作最终到村到户、做实落地的“总漏斗”。在精准扶持过程中，应做到驻村工作组、帮扶单位对所有贫困村、帮扶责任人对所有贫困户的全覆盖，不遗漏任何一个贫困村和贫困户。精准扶贫应首先找准扶贫对象致贫类别和致贫原因，在扶持过程中突出分类指导，因村因户施策，制定发展规划和扶贫规划。要因地制宜，依托区域资源禀赋和产业基础，帮助贫困村调整产业结构和发展特色优势产业。要重点关注民生问题，通过兴修道路、水利、电力、通信等基础设施，切实解决好贫困群众衣食住行现实困难。以综合治理为手段，社会建设、经济建设、生态文明建设全面推进，帮助提升贫困区域文明和谐程度。同时，积极探索直接扶持、委托扶持、股份合作扶持等有效方法和模式，真正实现精准帮扶到户、扶持到人。

3.以扶贫信息网络为载体，构建精准管理机制

在宏观政策方面:应构建全国联网的扶贫信息网络，借助网络平台及时更新扶贫信息，实行动态化管理，为扶贫开发工作提供决策支持，为帮扶绩效考核提供最重要依据。同时，建立一支强有力的扶贫核查队伍，对扶贫对象进行全方位、全过程的监测和管理，实时反映帮扶绩效。建立精准扶贫申诉机制，为贫困对象提供维权渠道，防止扶贫对象无故“被脱贫”现象的出现。在微观举措方面，注重建立农村扶贫对象退出机制，及时清退那些已经摆脱贫困的人群，防止他们挤占扶贫资源。开展脱贫对象跟踪调查，及时了解和反馈脱贫对象脱贫后的生产、生活情况，防止返贫。对再次返贫的人群，及时给予贫困再识别和帮扶。

4.以扶贫监督问责为保障，构建精准考核机制

首先，建立并完善扶贫工作和减贫任务县级人民政府负主责的机制，加强扶贫工作考核与县域经济考核、党政领导班子考核之间的有效衔接。贫困县应由主要考核GDP 转换为考核以贫困发生率、贫困人口生产、生活、就业等为主要内容的扶贫成效，把扶贫成效作为贫困县领导班子考核的主要指标之一。其次，建立资金分配的正向激励机制，构建分工明确、权责匹配、运行规范、管理到位的项目资金监管机制，提高资金使用绩效，杜绝挪用资金行为。再次，对贫困户和贫困村识别、扶持、管理成效及贫困县农村扶贫开发工作进行量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。最后，建议建立扶贫部门、社会、第三方等组成的“三位一体”监督体系。［22］省级扶贫部门应加强贫困村、贫困户识别及动态管理的抽检核查力度，建立制度化、常态化的长效工作机制;引入“西部志愿者”、“三支一扶”等力量，充分发挥媒体及社会的监督作用。

5.以市场为导向、贫困户为着力点，探索构建利益联结机制

坚持市场导向，在贫困地区创新推广“龙头企业+贫困户”、“公司+基地+贫困户”、“合作经济组织+公司+贫困户”、“专业大户+贫困户”、“家庭农场+贫困户”、“经营性社会化服务组织+贫困户”等产业化扶贫组织经营模式，通过产业化扶贫组织，有效解决农民小生产与大市场的矛盾。为有效解决贫困农民的融资难问题，应探索建立产业发展基金、天使投资基金、众筹资金等融资模式和渠道，完善并拓展贫困村村级发展互助资金、小额信贷等农村微型金融外延，适当降低资金借贷标准，切实解决贫困户脱贫融资抵押难问题。同时，延伸农村政策性保险覆盖范围，建立适合区域发展的商业性保险体系，适当提高保额赔付标准。要依据地区实际情况，大力发展地区特色优势产业，提高贫困农户参与市场竞争、产业经营的能力，通过集约式扶贫实现增收致富。因地制宜探索建立契约型、担保型、利益返还型、参股合作型、资产份额型等多种形式的产业化扶贫利益联结机制，明确各方的权责利，使龙头企业、专合组织、专业大户、家庭农场、经营性社会化服务组织等市场主体和贫困户结成紧密的利益共同体，实现龙头企业、专合组织、贫困户、扶贫资金等的有机结合，有效解决扶贫开发“扶强难扶弱”的问题，确保扶贫资金和项目落到贫困户头上，按期实现脱贫目标。

6.以多元保障为支撑，构建社会动员参与激励机制

首先，在保障方面，完善扶贫法律和法规，特别应加强扶贫资金监管、扶贫工作考核方面的立法，为扶贫工作的开展提供完备的法律法规支持。建立一支严格按照扶贫法律法规办事的扶贫执行和监督考核队伍，规范扶贫行为。统一各项扶贫资金，实行扶贫资金下放到县，做到扶贫资金按照县级规划和需求合理分配。其次，在社会动员方面，有效动员中央和国家机关各部门各单位、武警及军队、参公事业单位、人民团体、公益性组织、社区、社会公众等社会力量参与扶贫。逐步形成定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、社会帮扶、志愿服务等多种形式的社会扶贫新格局。搭建合作扶贫网络平台和高端载体，积极调整社会扶贫内部结构，优化外部扶贫合作，衔接政府合作。凝聚资源和力量，有效整合扶贫资金和项目;创造社会扶贫合作共赢舆论环境，培养扶贫主体参与扶贫的意识和责任。落实诸如利益优先考虑、利润分配、物质奖励、职位晋升、投融资、税费减免等各项扶贫开发优惠政策，完善扶贫荣誉表彰体系，给予扶贫参与者较高的社会地位，激励社会主体广泛参与贫困治理。

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