放开二胎：迈向现代人口治理

穆光宗

低生育目标的实现并不意味着人口问题的终结，而是伴随着人口问题的转型——从高生育人口问题转向低生育人口问题，从增长型人口问题转向结构型人口问题，从体制型人口问题转向政策型人口问题

2015年10月29日，中共十八届五中全会公报决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。1978年开始提倡、1980年开始强制推行了35年之久的一胎化政策宣告终结。如何评价一胎化政策的历史影响，如何预估全面二孩新政的社会效果，如何看待人口政策变化对人口危机的扭转作用这“三问”早晚会提上议事日程。

独生子女政策带来深远影响

回望建国以来的人口转变，可以说一波三折、难以尽言，主要是由计划生育的三次转变推动婚内生育率快速下降的结果。其负面影响则主要应归咎于1980年之后计划生育的第三次转变所推动的“不安全的后期人口转变”。

1960年代初到1970年代初计划生育开始了第一次转变，从纯粹的家庭计划上升到倡导性国家计划，即国家倡导下的家庭生育计划（Family birth planning）。1962年可视为计划生育第一次转变的“元年”。1971-1980年开始了计划生育的第二次转变，从国家倡导过渡到政策指导加技术服务，但1980年前的计划生育基本上可以说是柔性计生。1980年9月25日公开信之后，一胎化政策出台，计划生育完成了第三次转变，即从柔性计生转向刚性计生。

国际社会普遍认为，低于1.5，即为超低生育率。发达国家的经验是，一旦进入“超低生育率陷阱”，由于坚韧的低生育文化形成了强大的内卷力，将很难跳出。根据2010年人口普查数据来推算，如果不考虑意外死亡，从2015至2025年这10年间，23岁至29岁的生育旺盛期女性数量将从8388万人降至4741万人，即便生育率有所回升，但生育量也可能减少。持续的低生育率将带来“青年赤字”（劳动力短缺）和“人口冬天”（少子老龄化）两大极具挑战性的人口后果。

但中国非自然的人口和生育转变所带来的负面后果更为广泛和深远。强制性独生子女政策极大压缩了夫妇和家庭自主的生育决策空间，限制了生育自由，制造了人口风险。中国以外社会的人口转变经验告诉人们，发展是最好的避孕药，自发力驱动的人口转变比比皆是，相比于强制力推动的人口转变代价和成本要小得多。中国的计生体制则告诉世人，强制是最坏的堕胎药——强制下的人口和生育转变不是建立在公民自觉和拥护的基础之上，必然遭到民意的反抗，如果强力推行，一定会让家庭和国家付出沉痛的代价。仅仅从数据来看，固然中国的计划生育政策“成功”降低了生育率，其速度之快、幅度之大可以说史无前例，但矫枉过正、过犹不及。

中国的故事告诉人们，即便在一个人口众多、经济科技落后的国家，强制推动生育率下降代价巨大、后果严重和得不偿失。低生育目标的实现并不意味着人口问题的终结，而是伴随着人口问题的转型——从高生育人口问题转向低生育人口问题，从增长型人口问题转向结构型人口问题，从体制型人口问题转向政策型人口问题。因此，以限制生育、人口控制方式来直接干预人口过程不是解决人口问题的好办法。中国生育率非正常的下降极大地破坏了人口生态、干扰了人口平衡，在自由的市场经济体制中，不仅没有解决臆想中的人口问题，反而制造了很多现实人口问题。独生子女政策给中国的人口年龄结构留下了深刻的烙印，带来了深远的影响。突出的一大问题是，延续了35年之久的独生子女政策严重削弱了人口年龄金字塔的底部人口力量，导致人口年龄金字塔底部人口的严重收缩，产生了严重的人口少子化问题，0-14岁少儿人口比重从1982年的33.6%下降到2010年的16.6%，一手塑造了中国特色（未富先老、未备先老和孤独终老）的少子老龄化，人口学称之为“底部老化”。估计到2050年，60岁及以上人口占比可能接近40%，庞大的养老负担给养老金体系的可持续性和公平性提出了巨大挑战。微观层面上，“四二一”家庭结构带来了难以预料的种种风险。

劳动年龄人口供给减少造成的招工难已是大多数企业特别是劳动密集型产业面临的共同难题。每年百万计的劳动年龄人口下降，正在危及中国一度骄傲的“世界工厂”地位，中国经济下行与此关系密切。回顾历史，2002年下半年，用工紧张状况已开始在浙江省部分地区显现。浙江省政府政策研究室调研报告《透视浙江“民工短缺”现象》的数据显示，2004年1-8月杭州市外来劳动力服务中心统计的单位需求数为283693人，登记介绍数为231847人，民工缺口占比为18.28%；2004年第三季度，该省劳动力市场需求人数约134万人，求职人数约88.1万人，缺口比重为34.25%。工资高低成了农民工判断去留的最重要标准，就业环境恶劣、福利保障措施不到位，也造成农民工流失。无独有偶，从2004年3月份开始，珠江三角洲制鞋、玩具和制衣等劳动密集型产业就开始感到普通工人尤其是女工缺乏，七八月份开始达到高峰。广东省农调队2004年下半年的调查表明，广东省劳动力市场已开始由纯粹的买方市场向卖方市场转变，估计广东全省用工缺口为100万人左右。“后继无人”是目前全国纺织行业在劳动用工方面面临的普遍状况。现在，30岁以下的女工几乎断档。短短几年时间，全中国该行业的就业人数下降了至少三四百万。

发达国家为了应对劳动力不足的问题，相继采取了引进国外人口来务工的方式，或许不久的将来中国也将成为劳务输入型国家，这对从总量看中国人口太多的观点是一个巨大的讽刺。虽然远水解不了近渴，全面二孩政策可以在一定程度上缓解20年后劳动力供给绝对短缺的窘境，避免未来年轻人口亏损的雪上加霜。

二孩政策难逃“遇冷”命运

如果说1980-2015年是政策性独生子女时代，那么2016年以后中国就进入了选择性独生子女时代。根据2005年1%人口抽样调查，1975年到1979年出生人口中独生子女占15.6%；1980年到1989年独生子女比例稳定在19.3%左右。2010年人口普查显示独生子女比例不断提高：1995年是35.1%、2000年是49.5%、2005年达到64%。

至今单独二孩政策出台和落地后普遍遇冷已经成为事实和共识，目标人群大概1100多万，付诸行动的大概145万。迄今新增出生人口不到70万，与国家卫计委预估的年增200万出入很大。二孩政策的受益主体是非独群体，但70后为主体的非独群体大多错过了最佳生育年龄，有生育权利却无生育能力或者有高的孕育风险。据国家卫计委统计，目前全国符合全面二孩政策条件的夫妇大约有9000多万对，其中60%育龄妇女超过35岁，40岁上下的各占一半，城乡比重差不多。无论是双独、单独还是非独家庭，他们生活在相同或者相似的社会环境里，生育的高成本-低效用有高度的同质性。因此单独二孩抑或全面二孩政策都难免“遇冷”。

一句话，“生得起养不起”，而贫困家庭甚至“生不起”，害怕住院分娩。中国已经进入高生育成本时代，包括经济成本（生活成本和教育成本）和非经济成本（机会成本、心理成本、时间成本、人力成本等）都让很多家庭不堪承受。即使是穷养，抚养孩子到18岁，也需要几十万；如果是富养，那就没有底了，至少上百万。由于攀比以及龙凤心理，越来越多家庭养育孩子的模式同质化，即进入精养模式。一个孩子都让父母精疲力尽、心力交瘁，更不要说养两个孩子了。很多父母事实上沦为“孩奴”。为了孩子，很多父母放弃了自己的生活。在低生育率时代，重视孩子质量甚于孩子数量的决策普遍化，从城市蔓延到乡村。

由于长期计划生育的宣传和独生子女政策的推行，上亿独生子女家庭成为中国社会的主流家庭。一胎化成为生育常态，人们的观念也发生了巨变，将独生子女视为正常的和当然的选择，反而将两个孩子的家庭看成是不正常的和非常态的。在社会变迁的大背景下，生育意愿代际弱化成为规律性趋势。亦即，80后弱于70后，90后弱于80后，00后弱于90后。生育的积极性和动力次第下降，不想生的人群和只想生一个的家庭越来越多，从而导致低生育率的持续低迷。

虽然出台了全面二孩政策，但这毕竟是迟到的改革，中国很难走出“独生子女时代”。由于低生育文化和高生育成本两种力量的共同作用，全面二孩和单独二孩一样将遭遇“政策遇冷”的尴尬。中国虽然终结了“独生子女政策”和“政策性独生子女时代”，却走不出“独生子女文化”和“选择性独生子女时代”，很多年轻夫妇和家庭主动或者被动地选择了独生子女甚至不育。以独生子女为内核的低生育文化的形成不能不说与独生子女政策的长期推行和宣传密不可分。

如何不只是看上去很美

少年强则国强。发展经验显示，每一次“婴儿潮”主导的人口增长浪潮，都会对应出现一个经济繁荣期。创造“婴儿潮”等于创造生生不息的新“人口红利”。因此，在可能的条件下，要尽量释放全面二孩政策弥补少子化亏损的效能。

从全面二孩政策出台到省市区层面上实施会有一个过渡期，在各地落地也有一个时间差。所以，首先值得期待的是各地能抓住机遇、乘势而上，尽快落地实施，缩短过渡期也缩小时间差，以期充分释放政策效能，特别是让部分想生能生的“70后”抓住这最后的生育机会。非独群体主要是70后高龄人群，其中小部分可能会将二孩生育意愿付诸行动。如何科学备孕、助孕、优孕、降低风险是大家所关心的，需要卫计委提供相关的生殖健康优质公共服务并开辟绿色服务通道。

其次，要采取配套政策措施，将生育权限政策和生育服务、生育福利和生育宣导政策紧密结合，形成“四位一体”的政策合力，重建生育文化，降低生育成本，营造生育氛围，鼓励生育行为，创造“乐生、想生、敢生、优生”的二孩生育格局。

再次，要豁免对超生二孩行为的惩处和罚款，要建立“包容性二孩”、“包容性计生”和“人道主义计生”的新理念。超生虽然属于法外行为却在情理之中，借此努力弥补长期少子化所造成的“年轻人口亏损”和生育新政遇冷所带来的“婴童赤字”现象。

综上所述，全面二孩政策的出台意义很大，它终结了强制性的、代价巨大的独生子女政策；但因为并没有改变限制生育的传统治理方式，二孩政策实际发挥的作用预期很小，并不能迎来想象中的“婴儿潮”。所以中国很难走出“选择性独生子女时代”和“超低生育率陷阱”，难以从根本上遏制少子老龄化、性别失衡和年轻人口亏损等人口危机。

倡导科学的人口观

科学的人口价值观、发展观、问题观和治理观决定了科学的人口治理机制的形成和运作。

首先，科学的人口价值观体现在：人口是人的集合而不是数的堆积。人是人口的本质，口是人口的表象。古今中外的人口都是社会生活的主体，是社会生存的基础，也是社会发展的动力，这是显而易见的人口公理。天地之间，莫贵于人。人口是力量的载体，是生产力、消费力、创造力、战斗力、制衡力、威慑力、保障力和支撑力等的集合。人口是动力、资源和财富，婴儿是希望、未来和保障。保护生命、尊重人权、家国和谐、持续发展、造福人民应当成为“国家共识”。

其次，科学的人口发展观体现在：人口发展远比人口增长重要。人口发展重点在人口的结构、功能和关系。人口发展具有很强的周期性和惯性。人口的性别年龄结构构成了人口生态，其平衡性、多样性和持续性需要保护和优化。

再次，科学的人口问题观体现在：尊重和认识人口问题转型规律。当下和未来中国人口问题表现为人口少子化为源头的人口亏损、人口失衡、人口风险和人口萎缩等新人口危机。

最后，科学的人口治理观体现在：未来的人口政策要以人口安全、人口平衡、人口优化为导向，努力减少“选择性独生和不生”现象。无论是政策性还是选择性独生子女，都不是上佳的选择。中国不需要更多的独生子女。预期不久的将来，人口生育政策改革还将进一步深化，全面自主生育和全面鼓励生育或将成为中国实现人口长期均衡发展的人口新国策和百年战略。中国不仅要还权于民，而且要造福于民。

丹麦、德国、法国等发达国家经验表明，在进入内生性、文化性和意愿性低生育陷阱之后，提振超低生育率必须走家庭去负担化、国家高福利化之路。广而言之，只有以自由生育政策、家庭福利政策、公共服务制度和社会保障体系“四位一体”来重建生育文化、促进人民福祉、引导人口行为、保护人口生态、优化

人口发展，才是统筹解决人口问题、焕发人口生机和红利的根本途径。

（作者为北京大学人口所教授）