中国粮食政策调整方向

陈锡文

发挥市场供求在价格形成中的基础作用，政府在市场之外给予农民以必要的补贴

从统计数字来看，中国粮食生产自2004年以来呈逐年上升态势。根据中国的统计口径，中国粮食（包括大豆和薯类在内）总产量从2003年的4.3亿吨增长到2014年的6.07亿吨，增长了42%。2015年粮食产量有望继续增加。单纯从统计数字来看，中国粮食产量持续增加，农民收入也在增加。

当前中国粮食供求状况

但是，值得关注的是，在国内产量不断增长的同时，粮食进口数量也在逐年增加。2014年，中国进口粮食（包括大豆）总量达1.04亿吨。截至2015年10月，今年粮食进口量已达1.03亿，基本与去年全年的进口总量相当。虽然2015年进口的粮食总量比2014年同期明显增加，但是进口的总金额比2014年下降，这表明国际粮食价格仍呈下跌趋势。当前，中国国内粮食产量增加，但粮食进口量却在增长，致使社会库存量增长。之所以出现这种情况，一是因为国内粮食的生产结构存在矛盾，如大豆对国际市场的依赖度已超过了80%；二是因为中国的农业尤其是粮食等大宗农产品缺乏国际竞争力。由于自然禀赋的原因，中国耕地面积有限，农户数量巨大。目前，中国拥有约1.3亿公顷的耕地，而承包土地的农户达到2.3亿，平均每个农户的耕种面积不足0.5公顷。这种分散化的农业生产方式，使中国农业在提高国际竞争力方面遇到很大困难。近些年中国的粮食产量虽然在增长，但是生产成本也不断提高，推动了国内粮价逐步上涨，甚至超过国际市场的价格，导致更多来自国际市场的粮食进入了中国。

从今年1-9月份的价格来看，中国国内批发市场的小麦、玉米、大米平均价格分别比进口到岸完税后的成本价高36.6%、50.6%、41.6%。国内粮食价格高于国际粮食价格，除了国内生产成本高之外，其他原因也不可忽视。一是自2011、2012年以来国际粮价大幅度下跌。二是人民币汇率坚挺，对美元的汇率不断上升，这意味着以美元计价的粮食进入中国市场后的价格会不断下降。三是最近两三年国际能源市场价格暴跌，并引起国际海运价格暴跌。从美国墨西哥湾新奥尔良运到中国广东黄埔港的粮食散运价格，2008年是135—138美元/吨，现在已经降到只有35美元/吨，意味着每吨粮食运到中国的价格要下降600多元人民币。

中国粮食政策的调整思路

在国际粮食价格大幅低于国内粮食价格、粮食进口逐年增加的复杂情况下，政府该如何进行粮食政策的适度调整，需要对国内外的粮食供求关系进行综合分析。个人认为，当前国际市场粮食、能源价格处于低水平的状态并不会是一种常态。因为当前的国际低粮价，已经使一些出口大国的农场主感受到了很大压力，有的甚至已经面临亏损边缘。几个石油出口大国财政也难以为继，开始使用以前储备下来的资金。所以，国际能源价格和国际粮价并非从此就是这样的常态了。当然，具体恢复程度还要结合全球经济的复苏情况作进一步分析。但是，这些年来由中国政府制定的粮食价格明显高于国际市场，是一个基本事实；现在中国的粮食以自己的产量加上进口和库存已明显供过于求，这也是一个基本事实。

针对上述两个基本事实，中国政府从2014年开始对主要农产品价格形成机制、补贴政策、收储方面的政策进行了适度调整。例如，去年在新疆和东北三省、内蒙古东部地区开始实行棉花和大豆的目标价格改革。今年9月18日，有关部门公布了中国东北地区的玉米临时收储价格，为2000元/吨，与去年相比有明显下降。去年在东北地区实行的玉米临时收储价平均在1.12元/斤，辽宁是1.13元/斤，吉林是1.12元/斤，黑龙江是1.1元/斤，今年都是1元/斤。2014年，政府在东北三省和内蒙古收购的玉米大约是8300万吨，与去年的价格相比今年每吨要降价240元，相当于东北地区今年农民种植玉米的收入要减少人民币200亿元。农民对此当然有意见，但也了解目前2000元/吨的临储价格仍然明显高于国际市场，所以各方面目前都很关注下一步粮食政策的调整。

从各方面形成的基本共识来看，政府连续12年实行最低收购价格、临时收储价格的政策，已经基本实现了刺激粮食增产、带动农民增收的目标。中国粮食政策到了需要调整的时候了，但要使中国数量庞大的农民的利益受到太大伤害，这确实是一个比较困难的选择。

目前，粮食政策调整的基本思路是：发挥市场供求在价格形成中的基础作用，政府在市场之外给予农民必要的补贴。在粮食产量增长、进口增长、庞大库存增长的情况下，如果按照高价格进库、低价格出库，必然会带来巨额的财务亏损。因此，粮食政策调整要综合各方面因素统筹考虑。同时，还要看到中国进口粮食的最重要部分是大豆，占比超过70%，无论如何改革，中国需要进口7000万吨以上大豆的格局在相当长时间内无法改变。因为，按照中国的亩产水平，种植7000多万吨大豆，至少需要5亿多亩（即3400万公顷）的播种面积，中国不可能有这么多的耕地来种大豆。因此，中国需要继续进口大豆。除此之外，三大谷物、大麦、高粱、DDGS（酒糟蛋白饲料）以及薯类等合计进口量去年已超过3000万吨。因此，粮食进口给国内生产带来的压力，实际上是大豆以外粮食进口的增加，这是个结构性问题。

说中国粮价比国际市场高，指的是在关税配额内进口的粮食才有这样大的差距。但是中国在加入WTO时承诺的关税配额数量是有限的，小麦963.6万吨/年，玉米720万吨/年，大米532万吨/年。从关税配额内进口的情况来看，去年只进口了250多万吨小麦、250多万吨玉米、300多万吨大米，合计为818万吨，仅占到关税配额数量的40%左右。对这部分进口粮食只征收1%的关税，所以价格才比国内的价格低很多。

中国加入WTO时，承诺三大谷物进口量如超过关税配额数量之后，将采用正常关税，即65%的税率。超过关税配额数量之后，国际市场的三大谷物目前是无法进入中国市场的。但是，在近两年的国际贸易中，存在以进口玉米替代品来避开关税配额的现象。进口大麦、高粱、DDGS、木薯等以替代玉米，使得国内玉米的销售受到冲击，出现滞销积压，这是中国粮食市场当前面临的突出问题。因此，对于中国政府和农民来而言，需要考虑的问题是采取何种措施调节国内的粮食价格，以抑制玉米替代品进口的任意增长。

应把国内粮价回归到与国际市场粮食价格相近的水平。这样有利于抑制粮食进口、减少国内粮食库存量、恢复国内粮食的市场流通。而对于农民的收益损失，政府可以采取WTO所允许的绿箱补贴政策给予弥补，这种补贴与粮食产量、粮食价格脱钩。

政策调整要考虑农民利益及对国际市场的影响

当然，上面所述是目前调整粮食政策的初步思路，在具体实施过程中也会面临很多困难。具体来讲，从生产总量上看，中国粮食（不包括大豆和薯类）总产量超过5亿吨，全球第一。但对于中国政府而言，调整粮食政策除了需要考虑保障粮食安全之外，还要考虑到仍居住在农村的六亿多农民的生存与发展。因此，中国的粮食政策，不仅仅是一个单纯的产业政策，更是关系到六亿农民生存发展的重大经济社会政策。中国在确保国家粮食安全方面既有信心，也有忧虑。历史教训告诉我们，如果农业政策不当，损害了农民利益，会导致粮食产量的持续下降。

自1978年中国实行改革开放的37年来，中国的粮食产量出现过两次大幅度的波动。第一次是1984年前后。从改革开放初期1979年以后，粮食产量连续六年以5%左右的速度增长，一直到1984年，粮食产量第一次超过了8000亿斤（4亿吨以上）。政府调整了粮食政策，但是农民没有接受，于是粮食产量连续四年下降，直到1989年粮食产量才恢复到五年前的水平。第二次是20世纪90年代末。1998年中国的粮食产量创造了20世纪的最高水平，达到了5.123亿吨。但从1999年开始，粮食产量开始下降，一直降到2003年的4.3亿吨。然后在一系列政策刺激下，粮食产量从2004年开始回升，直到2008年才超过1998年。粮食产量的“一个下坡、一个上坡”，恢复之路一共走了十年。

所以，从历史经验来看，中国政府调整粮食政策要特别谨慎，粮食的价格形成机制、对农民的补贴政策和粮食的收储政策改革要充分考虑农民利益、避免再次出现粮食产量的大幅度下降。

同时，中国作为粮食生产第一大国与重要的粮食进口国，粮食政策的调整还会对国际粮食市场产生巨大影响。中国目前每年从国际市场进口的粮食（谷物+大豆+薯类）超过一亿吨，是全球最大的粮食买主，其粮食政策的变化对全球粮食市场将产生较大影响。尤其是2008年全球金融危机爆发以来，全球经济增长的旧动力结构被打破，新动力结构尚未形成。目前这种在能源、矿产资源、粮食等领域进行着的不计成本的恶性竞争，是不可持续的。

综合国内外各方面因素，中国政府下一步的粮食政策为适当调减当期的产量，但将着力保持生产能力的稳定和提升。在刚刚通过的“十三五”规划建议中提出了一些政策，例如，实行轮作休耕的试点、实行“藏粮于地、藏粮于技”的战略等，这实际上发出了一定程度上适当调整近期粮食产量的信号。但作为拥有13.7亿人口的大国，中国一定要坚持依靠自身能力来保障粮食安全的国策。在“十三五”规划建议中，仍然强调谷物基本供给，口粮绝对安全。中国人的口粮，基本上是小麦和稻米，这个大的政策不会有大的调整。除口粮之外的其他需求，将更多地依靠国际市场来调节，这将是一个长远的方针。在一定意义上讲，中国粮食供求关系的长期稳定，也有利于保障全球的粮食安全。中国在调整粮食政策时也要对全球粮食市场持负责任的态度，统筹国内和国际粮食市场，寻求国内粮食生产和适度进口之间的最佳结合点。

（作者为中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，孙珊根据录音整理）