加快转变农业发展方式，为保障粮食和食品安全注入新动力

李伟

牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快转变农业发展方式，抓紧培育农业增长新动力

自2013年召开首次峰会以来，“中国粮食与食品安全战略峰会”已经开到第三届了。前两届峰会的成果受到了社会各界、包括国际社会的高度关注，在中国粮食和农业政策的制定过程中发挥了重要作用。2015年10月召开的中国共产党十八届五中全会，审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，描绘了未来5年中国发展的蓝图，特别强调要以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。今年的峰会以“农业发展方式转变与增长动力接续”为主题，既体现了“十三五”时期中国新的发展理念的指导思想，又切中了中国粮食和农业问题的关键。我相信，围绕这一主题，汇聚大家的真知灼见，一定能够为我们研究粮食和食品安全问题带来新的启发。

说起中国的粮食和食品安全问题，我们这一代人都有非常深刻的体会。在短短的几十年时间里，中国经历了从粮食短缺到供给充足的发展过程，在保障粮食和食品安全方面取得了举世瞩目的成绩。目前，中国人均粮食占有量达到450公斤，高于世界平均水平；已建立起庞大的粮食收储、加工、分销体系，城乡居民的粮食可获得性明显增强；农产品和食品质量水平逐步提高。中国粮食和食品安全状况的改善，既为中国应对改革发展的各种风险挑战、保持经济社会平稳运行奠定了坚实基础，也为全世界缓解贫困和饥饿、实现联合国千年发展目标作出了突出贡献。

三个突出问题

实事求是地说，中国用不到世界十分之一的耕地，生产了世界四分之一的粮食，养活了占世界近五分之一的人口，成就不可谓不大。但是繁荣之下，亦有隐忧。我们清醒地看到，可持续地保障粮食和食品安全的基础并不牢固，有些方面尤其脆弱。无论是外部的市场环境，还是内部的要素配置，都对粮食和食品安全提出了新的挑战。

我们面临的第一个突出问题是，粮食产量连年增长付出的资源环境代价太大。目前中国粮食产量的增加，走的还是依靠要素投入的老路。在用水方面，粮食主产区的农业水资源实际用量普遍超过水资源的可持续利用量，农田灌溉水有效利用系数仅为0.52，比世界先进水平低0.2左右，水资源过度消耗问题突出。在化肥方面，中国的施用强度是世界平均水平的2.7倍，过度施用导致土壤酸化，造成的污染成本超过了增产收益。在农药方面，中国单位面积使用量是世界平均水平的2.5倍。总起来说，我们的水土资源已经过度开发，不少地方超出了环境容量；化肥和农药过量使用，带来的环境成本和经济代价越来越突出。如果粮食生产继续透支资源环境，农业赖以生存和发展的基础被破坏，今后粮食产量的可持续增长就必然面临巨大的风险。

我们面临的第二个突出问题是，国内粮食市场受国际市场的影响日益加深。近年来，国家不断提高稻谷、小麦最低收购价和玉米的临时收储价格，有力地促进了粮食增产和农民增收。但随着内外部条件的变化，粮食价格支持政策面临新的挑战。当前，粮食市场最突出的矛盾是国内粮食价格变化趋势与国际市场严重背离，国内外粮食价格倒挂问题日益突出。 2013年以来，大宗农产品国内市场价格普遍高于进口价格，很多用粮企业转向国际市场进口更便宜的农产品或替代品，国内生产的高成本粮食由国家托市收购，导致粮食产粮、进口量、库存量“三量齐增”，库存积压严重，财政负担加重。如何完善农产品价格形成机制，完善粮食收储制度，统筹国际国内两个市场两种资源，是中国农业政策调整的重大课题。

我们面临的第三个突出问题是，食品质量安全隐患仍然较多。食品质量安全状况隐蔽性强，生产者、经营者与消费者、监管者信息不对称，政府实施有效监管的难度较大。尤其是面对2亿多农户、40多万家食品生产企业、300多万个食品经营主体，现有监管能力严重不足。值得注意的是，进口食品的质量安全问题也不能让人放心。受全球经济复苏疲软、消费市场低迷、生产成本持续提高等因素影响，一些食品企业为了维持利润，减少了对质量管理的投入，全球食品安全问题频发。据国家质检总局发布的《2010-2014年中国进口食品质量安全状况》白皮书，2010-2014年中国从112个国家或地区的进口食品中检出不符合中国食品安全国家标准和法律法规要求的进口食品，各年度分别为1692批、1857批、2499批、2164批和3505批，几乎涉及所有食品种类。国产和进口食品的这种质量安全状况，与健康意识日益增强的广大消费者的要求远不相适应。

三条主要对策

面对粮食和食品安全的新形势新挑战，我们必须积极应对，主动作为，要牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快转变农业发展方式，抓紧培育农业增长新动力，坚持数量和质量并重、当前和长远兼顾、国内和国际统筹，全面提升粮食和食品安全保障能力。

第一，要坚持确保产能。中国是世界上最大的粮食生产国，也是世界上最大的粮食消费国，年粮食消费量达到6.5亿吨，而目前世界年粮食贸易量仅3.3亿吨。中国拥有13.7亿人口，必须坚守“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线，保持足够规模的粮食产能。我想特别强调的是，确保粮食产能，绝不是不惜一切代价、牺牲资源环境来一味追求粮食产量的增长。相反，我们要确保的产能，必须是有效率、可持续的健康产能。也只有健康的产能，才能真正保障粮食和食品安全。面对农业劳动力成本持续上升、农业生态环境恶化、农业面源污染严重的严峻形势，要实施藏粮于地、藏粮于技的战略，提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用效率，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。在提升农业劳动生产率方面，必须把农业经营体制创新和农业科技创新结合起来。促进多种形式的适度规模经营与延长农业产业链有机结合，在横向扩大农业生产和服务规模，在纵向延长农业产业链和价值链。加快农业科技创新，培育职业农民，提升农业科技装备水平和劳动者素质。在提升土地产出率方面，必须坚持最严格的耕地保护制度，持续提升耕地质量，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准基本农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。要探索实行耕地轮作休耕制度试点，在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区要安排一定面积的耕地用于休耕，让过度透支的耕地休养生息。即使休耕也不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，要确保急用之时粮食能够产得出、供得上。在提高资源利用效率方面，要全面落实《全国农业可持续发展规划（2015-2030年）》，确保到2020年实现化肥、农药使用量零增长。一方面，要提升化肥、农药自身的质量，推广使用高效、绿色、低残留的化学投入品。另一方面，要推行专业化、科学化的施肥、施药方式，提高精准性。通过利用效率的提升，做到化学投入品减量不减效，在确保产能的同时又减轻对生态环境的压力。

第二，要坚持适度进口。中国作为一个人多、地少、水缺的发展中大国，仅仅局限于国内耕地和水资源，已经难以满足不断增长的粮食需求。积极主动利用国际市场和国外资源是大势所趋，也是理性选择。而且，中国加入WTO后的事实表明，渐进和可预期的粮食进口增长能实现双赢。因此，适度进口不是中国政府的权宜之计，而是构建开放型经济新体制的必然要求，是要长期坚持的一项基本政策。坚持适度进口，首先必须建立多元、稳定的农产品国际贸易体系。中外有一句共同的谚语，“不要把鸡蛋放在同一个篮子里”。也就是说，进口渠道越多元越安全。为此，应坚持品种多元化和国别多元化并举，加强与主要农业贸易伙伴国的战略合作，增强政策和市场信息的透明度，让贸易伙伴对中国粮食进口有一个清晰而稳定的预期，增强战略性贸易关系的稳定性，把重要出口国潜在的粮食生产能力逐渐释放出来。坚持适度进口，还必须加快农业“走出去”步伐，防范和化解单纯的农产品进口贸易可能带来的风险。应鼓励以企业为主体，以“一带一路”沿线国家、南美、非洲为重点地区，以仓储、物流、加工等为重点领域，加强农业领域的产能合作，建立全球主要农产品产业链、供应链和服务链，通过中国的资本和技术，提高东道国自身的农业生产水平，实现互利共赢发展。坚持适度进口，也需要积极参与全球和区域粮食安全治理。应积极推动农业贸易和投资规则向更公平的方向发展，促进国际粮食市场的稳定发展、全球农业投资的稳定增长、全球粮食安全形势的持续改善，实现中国与广大发展中国家粮食安全保障水平同步提高。

第三，要坚持品质优先。中国要保障的粮食和食品安全，不仅是数量上的安全、更是质量上的安全，不仅要做到国内产品质量安全、而且也确保进口产品质量安全。只有质量安全才是真正的安全。因此，保障粮食和食品安全，要始终坚持品质优先。食品安全，首先是“产”出来的，必须从产业源头抓起，把农产品质量抓好。要在培育新型经营主体、发展规模化经营的基础上，推进农业生产标准化、规范化、品牌化。一方面，要净化产地环境，切断污染物进入农田的链条。另一方面，要积极开展农业品牌塑造培育、推介营销和社会宣传，通过品牌效应促进农产品质量的提升。食品安全，也是“管”出来的，必须切实提高质量安全监管水平。要严格执行新的《食品安全法》，强化属地政府管理责任，加强基层监管力量，建立互联共享的质量管理信息平台，加强对农产品电子商务等新兴流通方式的质量监管，更加重视对进口农产品和食品的质量监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。保障食品安全，最终还是要发挥市场的作用。要严格无公害、绿色、有机产品认证，充分发挥信息甄别功能，切实做到优质优价，通过市场信号引导生产者主动生产高品质的产品。

再过一个月，就将进入2016年，迈入中国经济社会发展的第十三个五年规划时期。保障粮食和食品安全，不仅是中国“十三五”时期需要完成好的重大任务，也是各国落实联合国“新的发展议程”的重大使命。希望大家能围绕今年的主题，积极探讨，集思广益，为保障中国及世界的粮食和食品安全作出贡献。

（作者为国务院发展研究中心主任、研究员）