对公交营运“高福利陷阱”的思考——以上海市嘉定区为例

樊明海

（上海市嘉定区统计局，上海 201800）

对公交营运“高福利陷阱”的思考
——以上海市嘉定区为例

樊明海

（上海市嘉定区统计局，上海 201800）

公交出行是居民出行的最主要方式之一。调查显示，上海嘉定区公交政策优惠受益面日益扩大，公交营运满意度水平处于高位。但嘉定公交营运仍存在一定问题，特别是营运补贴连年扩大，票价调整则面临民意阻力，“高福利陷阱”值得关注。

公交；优惠换乘；高福利陷阱

实现城市交通方便快捷，改善居民出行条件，是上海市“十二五”规划的工作重点之一，也是嘉定区“十二五”规划的主要内容之一。公交出行是嘉定区居民出行的最主要方式之一，为进一步了解嘉定区居民公交出行特征，检验嘉定公交发展政策成效，为未来公交政策改革提供依据，国家统计局嘉定调查队和嘉定区审计局于近期在全区范围内联合开展了2015年嘉定区公交营运情况调查。

本次调查覆盖全区所有12个街镇，样本量862个。各街镇样本量按各街镇人口规模大小成比例分配。问卷内容涉及被访家庭户特征、家庭成员个人公交出行情况和公交评价情况等三方面内容。

调查显示，嘉定区公交营运成效明显，公交出行已成为居民出行的最主要方式之一，居民家庭已离不开公交，公交政策优惠受益面日益扩大，公交营运满意度水平处于高位。但嘉定公交营运仍存在一定问题，特别是营运补贴连年扩大，票价调整则面临民意阻力，“高福利陷阱”值得关注。

一、嘉定区公交行业发展情况

1．公交线营运路总长度超1千公里。公交是公共交通网络的基础，是居民出行的主要保障。近年来，嘉定区不断优化调整公交线网，充分发挥其灵活、机动的优势，极大地改善了居民的交通出行条件。截至2014年底，本区公交运营线路达70条，运营线路总长度1226.56公里，各街镇行政村除道路、桥梁不具备通车条件外，公交线路通达率达100%，改善了居民特别是远街镇地区居民的公交出行条件。

2．公交客运总量超9千万人次。截至2014年底，嘉定区公交客运总量已超9千万人次，达9443.84万人次，比上年增长5.3%（表1），近五年来嘉定区公交客运总量增速呈现逐年下降态势，但五年来的年均增长率还是达到了22.1%。

表1 嘉定区历年公交客运总量数据表

二、嘉定公交营运成效持续显现

1．公交出行是居民出行的最主要方式之一。“十二五”期间，嘉定区认真贯彻落实公交优先发展战略，不断增强设施供应能力、提高整体服务水平、完善行业管理体系。通过多年来的政府投入，嘉定公交在为居民出行提供便利、缓解城区交通拥堵等方面发挥了不可替代的作用，在居民出行中成为最主要的方式之一。调查显示，21.6%的调查对象以公交车或轨道+公交作为最主要的出行方式，仅次于自行车（电动车）（见图1）。据2012年上海市居民出行方式调查资料显示，上海郊区居民公共交通出行占总出行的比重为18.1%，而嘉定区仅公交出行就达到21.6%，数据表明嘉定区公交出行已经成为居民日常出行最主要的方式之一。

图1 嘉定居民目前主要的出行方式

2．居民家庭日常出行离不开公交。调查显示，嘉定区居民家庭日常出行已离不开公交，72.5%的家庭有家庭成员在调查期的上周乘坐了公交。无论是以公交出行作为主要出行方式，还是以公交出行作为补充性、临时性的出行方式，72.5%的家庭在一周内有家庭成员乘坐过公交，进一步凸显了公交作为城市交通最基础组成部分的重要性，公交行业的发展已深刻地影响到广大的居民家庭。

3．公交优惠政策受益面日益扩大。一直以来，嘉定区在实行公交低票价制度的同时，严格执行居民公交换乘优惠和老年人非高峰期间免费乘车优惠制度。资料显示，优惠换乘呈逐年上升态势，2014年优惠换乘2567.05万人次，比上年增长7.9%，从老人免费乘车来看，同样呈现逐年增长趋势，2014年649.67万人次，比上年增长17.8%（表2）。

表2 嘉定区公交优惠换乘及老人免费乘车历年情况表

4．公交营运满意率保持较高水平。嘉定公交行业在为嘉定居民提供基础性出行服务的同时，不断强化行业管理，在设施卫生、安全行驶、服务态度等方面不断改进，为居民公交出行创造了良好的乘车环境。调查显示，嘉定公交行业乘客总体不满意率为5.1%，其中设施卫生不满意率为5.8%，安全行驶不满意率为5.4%，服务态度不满意率为4.2%，均处于较低水平（图2）。数据表明，嘉定公交行业积极推进行业服务文明建设，乘客乘车评价保持较高水平。

图2 公交行业乘客评价不满意率

三、“高福利陷阱”值得关注

依靠财政补贴施行的公交低票价、换乘优惠和老年人免费乘车的政策作为社会福利的一部分，能够直接降低居民出行成本，有效提高公交出行比例，使居民分享经济社会发展的成果，不断提高生活质量，取得了良好的社会经济效益。但不断增长的人口规模，日益扩大的公交出行人次数，将基于较低人口规模制定的低票价公交政策逐步推向“高福利陷阱”。

1．公交营运补贴连年扩大。嘉定区自2007年开始实行“以1元为主、分级票价为辅”的低票价政策，基于当时全区常住人口120.52万人的规模，财政补贴处于可承受范围内。随着近年来的人口规模不断发展，2014年嘉定区常住人口已达

156.62万人，公交客运量也已增长到9443.84万人次，低票价的公交政策带来了较大的营运压力。

2．居民公交出行费用维持低位。调查显示，72.5%的被调查户在调查期上周存在公交费用支出，其中支出1-5元的家庭占11.1%，6-10元的家庭占15.4%，11-20元的家庭占16.7%，21-50元的家庭占16.2%，51-100元的家庭占8.9%，100元以上的家庭占4.3%。按照支出费用区间最大值计算，嘉定区城镇家庭年均公交支出469.7元/人、农村家庭年均公交支出379.9元/人，分别占家庭人均可支配收入的1.17%和1.59%，低于一般城市公共交通支出占家庭可支配收入5%左右的合理水平。

3．本市外区居民公交出行比例较高。调查显示，不同户籍居民主要出行方式区别较大，特别的以公交或地铁+公交为主要出行方式的比例，差异明显，户籍为本市外区的居民公交或轨道加公交出行比例最高。从全区范围看，21.6%的调查对象以公交车或轨道+公交作为最主要的出行方式，其中户籍为本区的居民比例为21.3%，户籍为本市外区的居民比例为40.9%，户籍为外省市的居民比例为13.6%(图3)。

图3 不同户籍居民公交和公交+轨道出行比例情况

4．外省市居民公交出行总量不可小觑。调查显示，不同户籍居民公交出行的次数也有较大差异，其中户籍为本区的居民人均月公交出行次数为7.41次，户籍为本市外区的居民人均月公交出行次数为11.13次，户籍为外省市的居民人均月公交出行次数为6.24次。近年来嘉定区的人口规模不断增长，特别是外省市常住人口数从2010年的82.82万人增长至2014年底的91.4万人，导致嘉定区教育、医疗、交通等公共资源面临巨大的压力。外省市居民人均公交出行次数虽然不是最高，但基于庞大的人口规模，公交出行总量不可小觑，是近年来嘉定区公交补贴连年快速增长的主要原因之一。

5．票价调整存在较大民意阻力。调查显示，针对嘉定区实行1元票价制度改革的问题，75.1%的居民认为“1元票价合理，应当维持价格”，14.7%的居民认为“1元票价偏低，可以适当上涨”，另有10.2%的居民认为“无所谓”(图4)。数据表明，超过四分之三的居民是明确反对票价适当上涨的，仅有一成多居民明确同意票价适当上涨，嘉定区公交票价的调整将存在着较大的民意阻力。

图4 公交票价政策调整居民态度

6．公交“高福利陷阱”值得关注。嘉定区公交通过多年的发展已经成为居民生活中必不可少的一部分，但随着嘉定区人口规模的不断扩大，一方面政府财政补贴的低票价政策给地方政府带来越来越大的财政压力，而另一方面居民面对低票价的社会福利即使公交出行成本占可支配收入水平较低也不愿意调整票价，使得嘉定公交政策出现了一定的“高福利陷阱”现象。在社会经济发展的过程中，政府不断提高社会福利支出能够使居民分享经济社会发展的成果，体现社会公平。但福利支出水平需要与同期经济社会发展水平相适应，当福利支出对政府财政造成较大压力，导致社会保险、社会救助和社会优扶等其他社会保障支出减小，从而出现某些行业存在“高福利陷阱”，有些行业存在“民生缺失陷阱”，必然对社会经济的可持续发展带来不利影响。

（责任编辑：曹家乐）