城镇贫困问题应纳入减贫规划

马庆斌

随着城镇化推进，贫困问题呈现出很多新特征，从空间上看，城镇贫困、城乡之间贫困和农村贫困问题将是我国未来一段时期减贫的三大挑战。其中，城镇贫困问题日益突显，其形成机制、规模以及引发的社会问题与传统的农村贫困问题截然不同，需要引起足够的重视，尽快制定应对策略，并建议纳入国家“十三五”减贫规划。

一、城镇化进程提速，城镇贫困问题凸显

一是城镇贫困人口规模庞大。截至2014年12月，我国享受城市最低生活保障的人数达到1880.2万人，这个数字没有包括2亿多流动农民工中的贫困人口、200多万的高校困难大学毕业生和由于城市快速发展而失去土地的4000多万农民。如果将以上人群计算在内，中国的城市贫困人口应该在1.5亿左右。

二是城镇贫困人口增量有加快的可能。2014年，我国的城镇化水平已经达到了54.6%，很快将有一半的人口长期居住和生活在城镇。未来一段时期，中国的城镇化增速将在1个百分点左右，随着国家政策调整，城镇化增速有恢复到历史上1.4个百分点的可能性，这就意味着每年将有近1500—2000万人进入城镇。按照5%的贫困发生率，每年将另外有75—100万的城市贫困人口产生。城镇贫困人口的一个重要来源是城市扩张占用农业用地而“农转居”的失地农民。根据平均用地面积来估算，至2030年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。

三是城镇內部的收入差距大于城乡差距且有不断扩大的趋势。2013年，城镇居民中，最高收入户和最低收入户的人均可支配收入分别为56389.5元和11433.7元，比例为4.93：1，高于2000年的3.61：1的差距，并且，在绝对数上也差距明显，2013年最低收入户收入比全国平均收入低15521.4元。

四是城镇贫困问题引发大量社会问题。由于城镇人口的集中性，一旦形成大规模的贫民区，犯罪、毒品买卖和色情服务等必将猖獗， 是社会不稳定的重要发源地。城镇贫民问题并不是发展中国家的特有现象，即使发达的美国、法国等国家也存在同样的问题。2005年法国移民贫困区由于矛盾激化造成社会大骚乱，损失惨重，极大影响社会稳定。比利时、德国、荷兰、葡萄牙等国也先后发生过类似情况。

二、应对城镇贫困的政策建议

一是制定城乡一体化的国家减贫战略。长期以来，由于我国的贫困人口以农村人口为主体，扶贫的重点在农村，扶贫的方式也是针对农村贫困提出的。当前，我国已有将近一半的人口在城镇长期定居就业，在未来10—20年的时间里，我国将逐步演变成为一个城市人口为主体的国家。城镇贫困产生的机制、规模和分布以及贫困所产生的社会问题都与农村贫困有显著的不同，需尽快针对城镇贫困人口制定保障住房、失业救济、就业培训、子女教育等方面的综合战略。

二是以创业带动就业是减贫的根本。就业是减贫的根本，创业是扩大就业的重要途径。2009年，以城镇家庭平均每户就业人口指标来看，最高收入户、中等收入户和最低收入户分别为1.57人、1.50人和1.27人。以城镇家庭平均家庭人口来看，最高收入户、中等收入户和最低收入户分别为2.51、2.89和3.33，以上两组数据说明，无论是就业的绝对数量，还是家庭人口的就业比例来看，家庭就业能力与家庭的收入呈正相关。应尽快通过税收、贷款以及创业和就业培训等扩大贫困人口的就业能力，建立减贫的长效机制。

三是完善城镇贫困人口的统计工作。当前，大量的农民工长期居住生活在城市，其中很多贫困人口没有被统计在城镇贫困人口中，也往往容易被农村忽略；那些由于城镇化推进中失去土地，也没有工作的贫困人口群体。建议尽快完善统计工作，在城乡贫困人口的标准、口径等方面尽快建立衔接机制。按照属地原则进行统计，并制定相应的减贫战略。

四是推动就地就近城镇化模式。大规模异地城镇化，不仅会增加社会保障、教育以及运输等方面的成本，更重要的是会出现留守儿童、留守老人等社会成本，还会使得很多农民贫困人口一旦回到农村，返贫的现象严重。应尽快利用产业向中西部转移的趋势，将产业转移与返乡农民工进城结合起来，实现新型的就近就地城镇化。

五是分类实施减贫政策。农村、城镇和城乡之间的贫困问题的形成机制、规模等存在极大的差异，而且，即使在城镇内部也存在不同的贫困情况，有失业、失地还有新毕业的大学毕业生等不同的贫困群体，需要尽快根据不同的群体制定不同的减贫政策。尽快建立针对贫困家庭儿童尤其是城市流动人口子女的教育和健康方面的财政支持政策，把世代贫困的恶性循环打破。

（作者系中国国际经济交流中心博士、副研究员）