大气污染公益诉讼第一案的“四大难”—以“中环联诉德州振华案”为视角

李树森 山东康桥律师事务所

张猛 山东康桥律师事务所

大气污染公益诉讼第一案的“四大难”—以“中环联诉德州振华案”为视角

李树森 山东康桥律师事务所

张猛 山东康桥律师事务所

4月21日，浙江省杭州市，城北一家钢铁厂的烟囱吞云吐雾。CFP/供图

2013年1月1日实施的《民事诉讼法》首次以法律的形式确定了公益诉讼的法律制度，公益诉讼也成为新民诉法修改的亮点之一。2015年1月1日实施的《环境保护法》第五十八条对提起环境污染等方面公益诉讼的主体资格方面作了进一步的规定。2015年1月7日起施行《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 》（以下简称“最高法司法解释”）对环境民事公益诉讼案件从原告主体资格、管辖、支持起诉人、举证责任分配、诉讼请求、损害后果的确定、调解、诉讼等费用分担等方面作了较为详尽的规定。

我们代理的中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷（环境民事公益诉讼）案件（该案以下简称“诉德州晶华案”）被媒体称为大气污染公益诉讼第一案。代理过程中，仍面临着诸如管辖法院、举证责任分配、损害后果的确定、赔偿款项的归属和使用等方面的法律难题困扰，现结合案例具体阐述如下。

第一难该按什么原则确定管辖法院？

根据最高法司法解释第六条第一款的规定，环境公益诉讼的管辖是按照一般侵权案件的管辖原则来确定管辖法院。

但在生态环境公益诉讼中，侵害行为的影响范围很广，侵害结果地众多；判决的结果除了涉及停止侵权行为，赔偿损失外，还涉及到

赔偿款项的支付去向等，所以按照一般侵权案件的管辖，与侵害行为地联系不密切的有管辖权的法院作出判决在执行时往往会遇到一定困难，如停止侵权行为的执行、赔偿款项的支付等。所以，我们建议对环境公益诉讼采取专属管辖制度与指定管辖制度相结合，以侵害行为发生地作为管辖法院较为便利。以侵害行为地作为管辖法院有以下独特的优势：

首先，由侵权行为地法院管辖有利于起诉主体寻求法律救济。尽管目前符合法律和司法解释规定要求的原告主体数量不多，是如果数个无利害关系的原告针对同一损害环境公共利益的行为向不同的法院提起诉讼，多家法院受理，浪费司法资源。明确以侵害行为实施地法院管辖，便不会发生管辖权争议，有利于起诉主体寻求法律救济。

其次，由侵权行为地法院管辖有利于更全面彻底地保护环境公益。因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以环境公益诉讼的提起及最终裁决并不一定要有损害事实发生，只要根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担法律责任，将违法行为消灭在萌芽状态。如果以侵害结果地作为管辖法院，由于不少环境损害并不明显，一旦显示往往已造成无法挽回的损害，这样对于萌芽状态的环境侵害就无法阻止。

最后，由侵害行为地法院实施专属管辖，有利于提高诉讼效率。法谚云，“迟到的正义是非正义”，对生态环境公益诉讼而言更是如此。侵害行为的存在不仅会加剧损害结果，还会造成新的侵害，因此，排除侵害是法院经常采取的一种救济方法，这种救济方法可以通过先予执行的裁定来实施，也可以通过最终判决来实现。相比较而言，侵害行为实施地法院最有利于实现事实的及时认定，也有利于证据的及时收集和保全以及法院裁定、判决的及时执行。

由于大气污染公益诉讼的专业性，专门环保法庭以及专业法官的匮乏也给公益诉讼的审理造成一定的影响。我们代理的诉德州晶华案被德州市中级人民法院按照一般的民事侵权案件进行审理。为了推动环境公益诉讼的有序开展，调动社会组织参与公益诉讼的积极性，建议肩负解决案件审理“主客场问题”的指定管辖制度应尽快落地生根。

第二难原告侵权行为及损害后果举证难

对于大气污染环境公益诉讼案件，从举证责任的分配来讲，作为原告仍应承担侵权行为、损害后果等事实的举证责任。但由于空气的流动强及大气生态环境的自净能力等因素，往往对于被告排放污染物的侵权行为及造成损害的证据难以取得，即使是初步证据。

我们代理的诉德州晶华案中也同样遇到了类似的难题。对于排放污染物的侵权行为的初步证据，原告通过现场拍照、录像及互联网的查询等方式取得了部分初步证据，但由于该类证据形式上的局限，对于证据的真实性、合法性等方面被告比较容易提出抗辩。同时，我们又通过环保部、山东省环保厅官方网站等途径也查询到了部分被告因超标排放污染物被行政处罚的法律文书，对于证实被告存在侵权行为起到辅助的证明作用。对于损害后果方面的初步证据，我们仅能从互联网查询到德州市某一时段空气污染严重的媒体报道，并无直接证实德州市空气质量受到损害的证据。在这方面，与水质污染、土壤污染等领域的公益诉讼有比较大的差别，很大原因在于空气的流动及自净能力。

对于被告排放污染物的种类、数量等具体数据，原告如不能从被告及其有关环境保护主管部门获得具体的资料，该部分证据的举证难度将更大。虽然，“最高法司法解释”第十三条作出了“原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立”的规定，但如果在诉讼过程中，被告拒绝提供，即使可以推定原告主张的排放污染物行为的事实成立，但由于缺乏具体的污染物种类、数量等方面的证据，在无相关数据的情况下，法院对于损害后果的认定也很困难。

第三难大气污染造修复费用难确定

对于有关环境公益诉讼损害后果、治理、修复费用、功能损失等数额的确定这一专业性的问题，原告可以自行委托或申请法院委托专

业机构进行鉴定，环保部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发[2011]60号）对于环境污染损害后果的鉴定评估作了相关的规定，这为损害后果的评估鉴定提供了依据，已经审理的部分公益诉讼案件也适用该规定进行了有关水污染治理、修复等方面费用的鉴定。但由于大气污染物排放种类的不确定性、空气的流动性及大气生态环境的自净能力，对于因大气污染产生的有关治理、修复费用，中华环保联合会及代理律师在提起诉讼前征询多位环保专家的意见，均表示技术上存在障碍，难以进行鉴定。

在有关治理、修复费用的数额确定上，由于排放污染物种类、数量数据的缺乏，再加上鉴定的难度，即使在有关环保专家的支持下，仍无法计算出有关治理、修复费用的具体数额。对于这一难题，“最高法司法解释”第二十三条作出了有关规定，正是基于该规定，我们代理的该起案件结合被告正常购置脱硫、脱硝设备的成本及运营成本计算得出有关损失的数额。但即使依据该规定，同样也面临着要结合被告的生产规模来计算被告购置脱硫、脱硝设备的成本及运营成本时，被告拒绝提供生产规模、运营成本等数据，法院通过其他途径仍无法获得的情况下，有关的赔偿数额仍面临难以计算的困难。

第四难赔偿款项的归属和使用尚不明确

由于环境民事公益诉讼的目的在于维护环境公共利益，故被告支付的环境修复资金和服务功能损失等款项应当专门用于修复被损害的生态环境，而不能由原告直接领取，以防止出现挪作他用的情形。目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用。最高人民法院在环境民事公益诉讼司法解释新闻发布会上提出，对于目前尚未设立专项基金或专户的地方，可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。

具体到我们代理的该起大气污染公益诉讼案件，在无法确定德州市地方财政是否设置专用账户或者德州市是否成立大气污染治理的基金会的情况下，只能暂时请求将有关款项支付至德州市财政专用账户。对于法院如何判决，还要看德州市财政部门的意见。

对于有关治理和修复费用支付到位后，有关款项如何使用，法律和司法解释均未作出相关规定，“最高法司法解释”第二十四条第二款仅规定了“其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付”。但对于如何支取有关治理和修复费用及资金的监管问题都属于空白，这些难题的存在，将会影响环境公益诉讼的开展及社会效果。

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中华环保联合会诉德州晶华案案情

被告德州晶华集团振华有限公司是一家从事玻璃及玻璃深加工产品制造的企业，生产经营场所位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区。其主要产品为浮法玻璃，其有两条生产线因资金原因未能按照环境保护法律规定建设或使用脱硫、脱硝设施并进行生产，两条生产线的烟囱长期向大气超标外排污染物，造成了严重的大气污染，影响了周围居民的生活。对于该公司的环境违法行为，山东省环保厅和德州市环保局对其作出多次包括罚款、停产在内的行政处罚，还曾在2014年北京APEC会议期间受到环保部的点名批评，但该公司一直未能纠正其违法行为，属于行政执法失灵的典型代表。

在接到居民的多起投诉后，中华环保联合会联合山东康桥律师事务所多次进行了实地走访和调查取证后，决定对该公司提起大气污染责任的环境民事公益诉讼，具体的诉讼请求为：判令被告立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动；判令被告赔偿2014年12月31日前因超标排放污染物造成的损失2040万元（按照被告大气污染防治设备投入及运营的成本计算得出），判令被告赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元（以10万元为基数，自2015年1月1日开始暂计算至2015年3月19日）；判令被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；本案诉讼、检验、鉴定、专家证人、律师及诉讼支出的费用由被告承担。目前，该案已由德州市中级人民法院受理，尚未进行开庭审理。