《美国超级基金法》能否“洋为中用”？

刘晓星

《美国超级基金法》能否“洋为中用”？

刘晓星

35年前，美国为了治理企业搬迁后遗留下来的有毒“棕色地块”，出台了超级基金法。实践证明，只有将污染场地防治制度上升到法律层面，才能把监督、修复落到实处。目前，我国这方面总体上还处于立法缺位的状态。

“棕地”是国际上对高污染、高耗能企业设施搬迁后遗留下地块的统称。美国国会1980年通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，批准设立污染场地管理与修复基金，即“超级基金”，授权环保署对全国“棕地”进行管理。政府以这一基金为核心，制定了全面有效的“棕地”管理框架，从环境监测、风险评价到场地修复都建立了标准的管理体系，为污染地块的管理和土地再利用提供了有力支持。

但是，《美国超级基金法》自诞生之日起就充满争议，也引发美国工业界尤其是那些“百年老店”的不满，甚至有家全球著名的公司还向联邦法院数次提起了《美国超级基金法》违宪之诉。那到底该如何评价这部法律？其“不同以往”的特色是什么？在解决美国历史遗留的污染方面成效几何？是否能够“洋为中用”？日前，由专家、学者以及部分媒体代表聚首北京，出席由环保部宣传教育中心“我的绿色大学”主办的研讨会，就《美国超级基金法研究》一书进行解读。

当“爱河”变“毒河”，推动立法意义几何？

《超级基金法》治理污染场地分为四步，发现并调查污染场地；对污染程度进行定义；确定整治修复方案；进行为期五年的跟踪监测。

1978年春，离尼亚加拉瀑布不远的纽约州拉夫运河(Lovecanal)，原意为“爱河”，一个令人伤痛且改变美国历史的案件在这里发生。

这是典型的美国城市郊区，是蓝领集中的社区。这里环境宜人，工薪一族在这里拥有自己的住房，他们生儿育女，生活美满。

洛伊斯·吉布斯是一名家庭主妇，有两个孩子，5岁大的儿子麦克患有肝病、癫痫、哮喘和免疫系统紊乱症。5年间，她绝大多数时间是在医院儿科病房度过的。她不明白为什么儿子小小年纪竟会患上这么多奇怪的病症。有一天，她偶然从报纸上得知，拉夫运河小区曾经是一个堆满化学废料的大填埋场，于是她开始怀疑儿子的病是不是由这些化学废料导致的。

当她把自己的怀疑说给邻居们听的时候，许多人也产生了同样的怀疑。随后吉布斯联络了一些姐妹开始进行调查，看是否还有类似遭遇的家庭。结果她们吃惊地发现了一个又一个家庭都曾出现流产、死胎和新生儿畸形、缺陷等经历。此外，许多成年人体内长出了各种肿瘤。

随即，一个令人不安的事实被曝光：1947年到1952年之间，当地一家名为胡克的化学工业公司把含二恶英和苯等82种致癌物质、共21800多吨重的工业垃圾倾倒在该运河中。运河被填埋后，这一带便成了一片广阔的土地。

1954年，胡克公司将垃圾埋藏

封存在那里之后，以一美元的价格将土地卖给了当地的教育委员会，并附有关于有毒物质的警告。然而，政府明知土地已被污染，仍在那里建立了一所小学。不久之后，小学周边的地区开始繁盛起来，逐渐形成了今天的拉夫运河小区。新来的居民哪里知道有毒物质正在渗入他们的社区？那些化学废料逐渐渗出地面，威胁着人们的健康。

这一事实的揭露令小区居民震惊不已。人们走上大街游行示威，要求政府进行更加详细的调查，并做出合理的解释和相应的措施。

1978年4月，当时的纽约卫生局局长罗伯特·万雷亲自前往视察，他亲眼见到以前埋在地下的金属容器已经露出了地面，流出黏乎乎的液体，像是重油一样，又黑又稠。

4个月后，纽约卫生局宣布小区处于紧急状态。拉夫运河小区的居民们意识到必须团结起来，他们扣留了美国环保署代表作为人质，要求白宫答应帮助他们解决问题，疏散居民，并宣布这里是重灾区。

一时间事件闹得沸沸扬扬，各路媒体也表现出了惊人的一致，纷纷发表文章谴责政府，宣称支持居民的行动，呼吁政府就这一丑闻尽快做出解释，并妥善解决。

几天后，居民们终于得到了回应。卡特总统颁布了紧急令，允许联邦政府和纽约州政府为尼亚加拉瀑布区的拉夫运河小区近700户人家实行暂时性的搬迁。

7个月后，也就是1980年，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，规定由联邦政府设立专门的基金，并授权环保总署组织对污染场地进行治理， 同时向污染场地的责任人追回治理费用。超级基金法案主要针对的是废弃或已经被再开发的场地，那些仍在使用中的场地上发生的污染由之前颁发的“资源保护和回收法案”来管理。因为该法提出设立“超级基金”来为污染去除或环境修复提供资金，故在实践中又称该法为《美国超级基金法》。

事实上，早在拉夫河事件发生前，美国就出现了一引起历史遗留污染造成的公众健康受损案例，只是因为规模较小未曾引起广泛关注。虽然在《清洁水法》、《资源保护与恢复法》以及《有毒物质控制法》中有零散的规定，但是无法为清理历史遗留污染场地和消除对公众健康的隐患提供有力的法律支持，尤其对那些法律生效前产生的污染问题的追责，更是束手无策。

环保部宣传教育中心主任贾峰带领青年研究团队用3年时间完成《美国超级基金法研究》的编著。

贾峰表示，上世纪，美国“拉夫运河事件”的爆发政府处置不力以及随后政府必须承担数十亿美元的沉重财政压力，让国会面临失职的指责，迫使国会在1980年后半年加速了立法进程，最终在当年国会休会前，以《危险废弃物污染法》为蓝本，在吸收另外三个方案内容的基础上，出台了《综合环境反应、赔偿和责任法》，并获得通过。

所以，在很大程度上《美国超级基金法》的出台源于公众的不满和舆论的压力，促使该法成为美国乃至全球环境法律中严刑峻法的典型。

根据《超级基金法》的治理方式，第一步，通过环境管理部门监测、公众检举、土地使用者通报、土地用途改变过程中的污染检测等方式发现污染场地，并对污染场地进行调查。第二步，根据污染危害评分系统的相关指标，对污染程度进行定义。符合标准的场地将被列入《国家优先治理污染现场顺序名单》（NPL）。第三步，对纳入NPL名单的污染场地进行整治调查与可行性研究，再由联邦政府提出《整治修复方案》。该方案经社区民众参与讨论并提出建议后，由政府形成决策报告书。第四步，当修复达标后,还需进行5年的跟踪监测,确定稳定达标时,可将其从NPL中删除。

如何找出潜在责任方？

《超级基金法》打破了法律界、学术界、司法界多年不变的原则：法不溯及既往。按照《超级基金法》，此前的许多污染行为即使当时是合法的，也应依法承担污染物清理或环境修复的法律责任；责任人之间是无限连带的，可以只针对其中一个或几个实力雄厚的潜在责任人提起追偿诉讼。

我国2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土

壤的点位超标率为16.1%，重度污染占比1.1%；耕地的点位超标率为19.4%，重度污染占比1.1%。更糟糕的是，其中很多超标点位属于历史遗留的污染场地。

武汉汉阳，汉江边原武汉农药厂片区进行土壤修复治理。CFP/供图

这一切，谁来埋单？“关于历史遗留污染场地的治理，目前国内主要有两种不同意见。”贾峰告诉记者，一种观点认为，应在坚持法不溯及既往的前提下，由政府对其治理；另一种观点认为，完全由政府治理财政压力过大，放弃对污染者的追究也不尽公平合理。

其实，历史遗留污染场地治理责任承担问题并不是一个新课题，拉夫运河事件的爆发，让现行法律的缺陷暴露——当时，民意认为若污染者不承担消除污染或环境修复的责任而由政府兜底实则是公众来埋单，那显然是有失公允的。

环境法律责任主体是谁？《超级基金法》规定的责任主体不仅包括污染物排放者和排放时的业主，还包括该不动产当前的业主或使用人。1996年《超级基金法》修正法案规定：“污染设施的信托人对保管期间的污染应在其实际保管的财产价值范围内承担责任。”对于污染事故负有责任的高管人员也被列入责任主体范围。

更重要的是，“《超级基金法》打破了法律界、学术界、司法界多年不变的原则：法不溯及既往。”贾峰表示。他说，按照《超级基金法》，此前的许多污染行为即使当时是合法的，也应依法承担污染物清理或环境修复的法律责任；责任人之间是无限连带的，可以只针对其中一个或几个实力雄厚的潜在责任人提起追偿诉讼。

《超级基金法》以追溯既往的方式对整治和修复义务规定了严格的无限连带法律责任。任何一个责任方均可以被要求向政府或受害人赔偿全部污染治理和损害赔偿的费用。无论某一责任方主观上是否有过错，均应承担责任。该责任并不会因为责任方属于责任有限的组织形式而受到限制，任何对其控股或参股的组织或个人均可能成为责任主体。即使法律行为或法律事实发

生在《超级基金法》颁布之前，并在当时被认为是合法的，也不能免责。

应该说，《美国超级基金法》的责任机制突破了过去约定俗成的法律原则，产生了巨大的反响。严格的责任机制对污染者产生了巨大的震慑作用，为源头控制污染作出巨大贡献。

为了促进反应行动快速有效地进行，相较于美国其他环境法律，《美国超级基金法》赋予行政机关更为强有力的反应权力，也建立了相应的权力制衡机制。该法授权总统对危险物质的释放或释放威胁进行处理，总统有权（或者说有义务）采取清除行动以及相关的修复行动来保护公众健康和环境安全。总统又将该项权力授予国家环保局，并敦促其他内阁部门密切配合。强力授权和有效制衡对于法律的顺利实施、反应行动的迅速开展以及污染场地的快速清理起到了积极作用。

费用如何确定及负担？

《超级基金法》规定，政府和公民均可以对责任方提起“司法检控”程序。

在污染场地被发现和紧急危险被处理后，美国环保局开始查找潜在责任方。这些查找技术包括查阅场地文件记录，寻找场地内桶罐和材料上的名字，或是采访场地的前雇员和邻居。一旦确认了潜在责任方，美国环保局将用信件通知他们。信件介绍美国环保局用于确认潜在责任方的信息，并鼓励他们与美国环保局合作来承认对场地清理修复负有责任。

潜在责任方可能需要负担全部清理修复费用。因此，能在前期与美国环保局谈判中获得公平合理的清理修复计划，将从长远上节省清理修复的时间和成本。

如果潜在责任方不予合作，美国环保局既可通过诉诸法庭强制要求责任方清理修复，也可以利用超级基金的资金开展修复。

根据规定，场地所在州应分担联邦的清理修复成本，州政府必须承担至少10%的清理修复费用，并且负责场地的运营和维护。

当污染责任方无法被识别或无力支付清理修复费用时，美国环保局使用信托基金即超级基金中的钱清理修复污染最严重的场地。

“超级基金”先行垫付费用，然后通过诉讼等方式向最终责任方追索。资金将被用于支付以下费用：“不属于《国家应急计划法》管辖范畴的迁移和补救费用；任何个人实施的不属于《国家应急计划法》管辖范畴的其他“必须”的责任费用；申请人因他人污染而造成的对“自然资源”的损害并且该种损害无法获得司法救济；对环保治污技术研发的资助以及对地方政府治污费用支出的补偿。”

超级基金的主要来源先后包括原料税、环境税、财政拨款经费以及对责任的追偿费用和罚款。根据美国政府绩效办公室的报告，截至2007年财政年度，超级基金总计融资423亿美元，算上责任人主动修复污染场地花费的225亿美元，总金额达到648亿美元。此外，联邦和州政府启动了棕色地块再开发计划、州自愿治理计划等项目，推动私人资本参与较轻污染场地的修复治理和再开发，上述各项经费来源为《美国超级基金法》的实施及相关修复治理计划提供了充裕的资金保障，确保法律出台有足够的实施资金。

《超级基金法》如何“洋为中用”？

如今，《超级基金法》已实施30余年，虽然在实施过程中存在一些争议，但成效也显而易见：据统计，自1983～2008年，超级基金项目共清理有害土壤、废物和沉积物1亿多立方米，清理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米，为数万人提供了洁净的饮用水源。截至2014年6月，1158块场地已完成修复工程，占累计列入国家优先治理名录场地的68.1%。为推动地下水修复技术向前发展，EPA设立了“超级基金创新技术评价”标志和场地清理技术交流平台，鼓励企业与科研单位的技术创新。

正如贾峰所言：《美国超级基金法》的实施还产生了诸多不可量化的效益，例如提升被修复场地及其周边社区的公众的愉悦感、减少土地资源闲置和浪费、推动环境保护的公众参与和信息公开、防止危险物质不受控制的释放、提高政府与公众的应急反应能力等。《美国超级基金法》的实施还催生并发展了环境污染责任保险等一系列新型环境治理工具，对美国的环境管理创新起到了积极促进作用。此外，该法最为显著的一个不可量化的效益在于其对企业的巨大威慑作用，促使企业迫于法律威严而重视环保，使诸多的污染问题在源头得以预防。

然而，即使如此，美国的超级基金法案支持下的棕地治理仍然存

在不足和争议。专家认为，该基金在“棕地”修复上效率过低，由于需要律师诉讼，很大一部分的资金和时间被用于漫长的司法程序，并且修复的时间极长，通常修复一个场地需要几年到十几年的时间，与此同时，其资金的来源缺口越来越大，每年资金数量都在锐减，这些都不利于严峻的“棕地”治理现实。

对比美国和我国搬迁企业遗留场地的开发，我们发现，对搬迁企业遗留场地再开发过程中各利益相关方责任的规定对场地的再开发有举足轻重的影响。历史上美国法律对于开发商责任的规定过于广泛和严厉，严重阻碍了遗留场地的再开发；美国的法律法规越来越倾向于减免开发商的责任和风险，越来越鼓励地方政府强制进行棕地的治理和开发；但开发过程仍然具有巨大的不确定性，开发商对开发棕地仍然不够积极；国内现有的搬迁企业遗留场地开发模式非常粗放，没有具体规定各利益相关方的责任，特别是污染者的治理责任没有得到体现；各方对于开发涉及的责任和风险的意识非常淡薄。这种粗放的开发模式很可能在不久的将来导致各方之间的纠纷，妨碍搬迁场地的顺利开发。

南京利用生物对黑臭河“打针吃药动手术”CFP/供图

中国污染场地修复立法缺位

除美国的《超级基金法》外，加拿大的《国家污染场地修复计划》、日本的《土壤污染对策法》等，都是针对污染场地预防和治理的专门法规。只有将污染场地防治制度上升到法律层面，才能落实到实处。目前我国这方面总体上还处于立法缺位的状态，业内专家建议，借鉴《超级基金法》的立法经验，尽快建立我国的污染场地管理法律体系，是环境保护工作中的重要任务。

在立法中，应制定针对不同类型污染场地的监测和修复技术规范，根据土地的不同功能制定适合我国国情的污染程度认定与修复标准，以及修复效果的评价标准。明确污染场地调查、治理、评价及监督的法定程序。应在明确对责任方以追溯既往的方式承担严格的无限连带责任的同时，规定当责任方暂时不能确定、无力支付或情况紧急时，由“专项基金”先行垫付治理、赔偿费用，并由“专项基金”向责任方追偿。对于基金的来源可以采用多种渠道，包括税收、高污染企业提交的保证金，以及社会资金等。对于基金的建立，要给予应有的政策拉动和保护。同时，对基金的运作程序，分配方式作出明确的规定。为实现基金的优化运用，应借鉴《超级基金法》，建立污染评分系统，制定“污染场地优先治理顺序名单”，名单中应动态反映污染场地的区域、时空分布，污染的面积、类型和污染程度等数据。

由于土壤污染的隐蔽性和不可逆转性，污染场地在我国应引起足够的重视。美国《超级基金法》及其相关制度的实施为我国提供了宝贵经验。国外的经验表明，仅依靠环保执法人员，难以及时发现污染场地，必须依靠全社会的共同努力。我国应结合国情，合理借鉴，从立法层面上和行政层面上共同促进，从政府层面和社会层面上共同努力。