为《纪律处分条例》修订支招

文_马怀德 张 瑜

为《纪律处分条例》修订支招

文_马怀德 张 瑜

《中国共产党纪律处分条例》（下称《条例》）颁行于2003年，在反腐倡廉方面发挥了重要作用。但是，随着反腐败斗争进入新阶段，《条例》也暴露出一些问题。

应抓紧对《条例》的制度定位、体例结构、具体内容等进行认真研究，按照“化繁为简、突出重点、与时俱进、严谨规范、有效管用”的修订思路，结合中央对党的制度建设的部署和十八大以来党规党纪建设的经验，对《条例》及时修订。

现行《条例》存在四大局限

现行《条例》的局限性，主要表现在以下几方面。

突破了党内的范围。《条例》中贪污贿赂行为、违反财经纪律行为、失职渎职行为等条款的事实描述中，把国家工作人员、其他从事公务的人员、国有企业的管理人员等作为违纪行为主体，突破了党内的范围，造成适用中的困惑，影响执纪实效。

体例内容刑事化。《条例》的体例基本参照《刑法》，而刑事规范和党内法规因在制度定位、目标、适用范围等方面的差异造成《条例》很多方面“嫁接不畅、水土不服”，内容大而全，庞杂繁琐，党纪特色不明显。

如第二章分则是整部法规的核心，对不同违纪行为的界定和具体罚则，分为10类违纪行为，其分类标准较为混乱，部分是按照党纪种类进行分类，如违反政治纪律、违反组织人事纪律等，其余多数按照刑法中犯罪行为类型分类，如失职渎职行为等，这些行为分类下的违纪行为刑事色彩浓厚，与对党组织、党员的纪律要求契合度不够，使用率不高。

缺乏有效衔接。《条例》、《廉政准则》及其《实施办法》等三个规范性文件存在较大程度的重复。另外，《党内监督条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党员权利保障条例》也都有相关纪律处分的内容，造成重复交叉。

违纪标准不够明确。《条例》规定的很多违纪事实描述部分多为定性描述，缺乏定量描述，处分标准不清晰，容易造成执纪的自由裁量空间太大，处罚可能畸轻畸重。此外，《条例》反映不出最新纪律建设和纪律处分的成功经验。

理顺几种责任追究的关系

《条例》的修订，既要在条文设置方面注意与国家法律、法规保持衔接，同时又注意使其具有党内法规的特点，符合全面从严治党的需要，明确处分标准，统一违纪行为名称，提高纪律处分的规范化水平。

以纪律类型划分分则内容。建议《条例》按惩防体系5年规划中的表述，违纪行为类型按照违反政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为5类来编排，突出对违反政治纪律和组织纪律的处分。还要注意纪律要求和纪律处分前后衔接一致，具体编排方面，违反廉洁自律规定的行为和《党政机关厉行节约反对浪费条例》中涉及公款浪费行为纳入违反工作纪律部分，严重违反社会主义道德的行为纳入到违反生活纪律的部分。

科学构建纪律处分规范性文件的制度体系。建议将五大纪律的行为规范分别进行整理提升，建成五部集成程度高的行为规范准则，其中不规定惩处措施，或只需要做一条关联性规定——如违反以上规定，按照《条例》进行处分。《条例》则对应这些纪律规范的行为，逐一认定违纪行为并提出违纪处分措施。

理顺党纪处分与其他责任追究的逻辑关系。首先，处理好与政纪处分的关系，现行《条例》制定于2003年，随着国家法律法规体系逐步完善，2007年《行政机关公务员纪律处分条例》，2012年《事业单位工作人员处分暂行规定》出台，惩戒领域“无法可依”问题已基本解决。《条例》的适用范围就应明确限定在党组织和党员。

其次，处理好几种党内追责方式之间的关系，党内除了党纪处分外，还有对领导干部问责和对党风廉政建设责任落实不到位的追责，这几种惩治措施的相互关系应进一步厘清，各自的适用范围和适用情形还需进一步划清。

加强与法律和其他党内法规的衔接。处理好党内法规与国家法律之间的关系，对外主要是处理好与刑法的关系。现行《条例》一共178条，其中有70多条同刑法等国家法律重复。党纪法规内容，应该反映和遵循党的制度建设规律。建议删除《条例》不突出党纪特色的与《刑法》重复的内容和条款，如破坏社会主义经济秩序、失职渎职行为等相关条款。为与《刑法》相衔接，建议保留《条例》第30条关于犯罪被判刑给予开除党籍处分的规定。

为体现党规党纪严于国法的要求，对于尚不构成刑事犯罪，有违反《治安管理处罚条例》等违法行为，受到过治安处分的党员和其他有违法行为受到过政纪处分的党员，可规定对应政纪处分的种类相应处以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等处分。

及时吸纳最新纪律惩治的经验。十八大以来，一共出台了30多部廉政新规，除几部倡导性规范文件外，都有违纪事实认定、违纪处分的相关内容。对一些原来没有规定的行为，如公车私用、利用财政性资金举办营业性晚会、收受商业预付卡、滥发津贴补贴、违规公务接待、公款送礼等，提出了纪律要求和惩处措施。有些同样的行为，在廉政新规中的要求比《条例》更为严格或更加细化，如《条例》认定在工作时间赌博为违纪行为，而在“六项禁令”中，则严禁组织和参与任何形式的赌博活动。这些纪律方面的新要求都应反映在《条例》修订中。

（作者马怀德为中国政法大学教授）