依法规范草原征占用管理

依法规范草原征占用管理

按照《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出的“严格自然生态空间征（占）用管理”要求，农业部草原监理中心组成调研组，对草原征占用管理情况进行专题调研。

一、草原征占用管理工作成效显著

各级草原监理机构依法履职，严格按照《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》的有关要求积极推进草原征占用管理工作，取得了显著成效。

（一）项目审核审批日趋规范。近年来，草原征占用审核审批工作取得了突破性进展，依法办理草原征占用审核行政许可逐年增多。截至2014年年底，内蒙古、甘肃等13个省区和新疆生产建设兵团审核审批征占用草原申请1570批次，涉及草原面积31248公顷。其中，农业部审核16批次，涉及草原面积6935公顷。2012—2014年全国累计征收草原植被恢复费2.62亿元。

（二）制度建设日益完善。各级草原管理部门加大制度建设力度，严格规范草原征占用工作流程，并将审核审批工作纳入当地行政审批大厅统一办理。山西、河北等13个省区陆续出台了草原植被恢复费征收标准及管理办法。黑龙江省探索建立了约谈制度，对非法占用草原问题突出的地区政府主要领导进行约谈，督促限期整改违法行为；甘肃省探索建立听证会制度，听取对非法占用草原受到行政处罚的企业的意见和建议，均取得了明显成效。

（三）工作程序逐步理顺。各级草原管理部门积极与相关部门沟通协调，着力理顺草原征占用审核审批程序。在工作开展较好的省区，地方人民政府或农牧部门与国土部门联合发文，明确要求项目建设或矿藏开采征占用草原未经草原行政主管部门审核同意，国土部门不得办理用地审批手续。吉林省、四川省阿坝州、黑龙江省大庆市等地积极与国土部门协调，参与建设项目使用草原预审工作，有效避免了事后审核的被动局面。

（四）执法力度不断增强。随着《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的出台和依法治国的全面推进，各级草原监理机构逐步转变工作观念，从以前不敢管、管不了，转变为积极主动查处，依法严厉打击非法占用草原行为。四川省各级草原监理机构联合执法，对阿坝州剑科水电站等工程非法占用草原进行了依法查处。农业部草原监理中心对临策铁路有限责任公司非法占用草原案件进行了督查，责令企业依法办理有关草原征占用手续。

二、草原征占用管理工作存在的问题

（一）部分地方政府对依法开展草原征占用管理工作认识不够。草原大多分布于边疆落后地区，地方政府和当地群众发展经济愿望强烈。为吸引各类建设项目尽快落地，部分地方政府往往以牺牲草原生态来换取地方经济利益，为相关投资企业提供各种便利服务，其中就包括允许企业不办理草原征占用审核行政许可、随意减免草原植被恢复费及干预草原监理机构依法查处非法占用草原案件等。

（二）草原征占用管理制度与现行的土地征占用制度衔接不到位。由于缺乏建设项目征占用草原预审制度，目前受理的草原征占用申请都是在项目批准立项之后，致使草原征占用审核行政许可在一定程度上流于形式。此外，国土资源部每年编制全国土地利用年度计划，征占用林地也实行年度定额管理，但草原利用年度计划管理制度还没有建立，导致草原基本处于“无限供给”状态。

（三）对非法占用草原案件查处缺乏有效手段。各地在查处非法占用草原案件时，对企业拒不办理征占用草原审核行政许可时，缺乏有效制裁措施，责令停工、将案件移送司法机关等执行难度很大。一些违法案件往往采取缴纳罚款、补办手续处理，变相降低了相关责任人违法成本，导致非法占用草原案件屡禁不止、震慑效应有限。

（四）基层监理人员业务能力亟须提高。调研中发现，有的地方草原监理人员对草原征占用相关法律法规钻研不够、理解不深，甚至认为国家建设项目不需要办理草原征占用审核审批手续或不知如何办理。对征占用草原的管理主要集中在审核环节，缺乏事中和事后监管。一些地方对非法占用草原案件查处还有畏难情绪，不愿查、不敢查、也不知如何查的现象也还存在。

三、对草原征占用管理工作中几个问题的思考

（一）关于未办理征占用草原审核行政许可的项目处理问题。针对《草原征占用审核审批管理办法》实施以后，各地仍存在大量未办理草原征占用审核行政许可的建设项目，建议以草原司法解释出台时间为节点进行分类处理。草原司法解释出台前的，应以先行政处罚再依法办理草原征占用审核行政许可为主要解决办法；草原司法解释出台后的，对性质恶劣、破坏草原生态严重的建设项目负责人应移交司法机关依法处理；对其他建设项目在行政处罚、补交草原植被恢复费后，依法办理草原征占用审核行政许可。

（二）关于设施农业征占用草原管理问题。近年来，占用草原发展规模化生猪养殖或其他设施农业的项目数量逐年上升。但在征占用草原手续的规定上，国土资源部、农业部下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》与《草原法》和《草原征占用审核审批管理办法》有明显冲突，致使基层草原管理部门无所适从。鉴于草原在国家主体功能区规划中大都被列为禁止开发区域或限制开发区域，建议研究制订在草原上建设设施农业准入事项，严格规范引导工商资本依法有序使用草原发展畜牧业生产或其他设施农业。

（三）关于临时占用草原管理问题。一是旅游占用草原的问题。目前，牧民在草原上搭建简易设施开展旅游接待的数量增加很快，但牧民难以按照《草原征占用审核审批管理办法》规定提供草原植被恢复方案，致使规范管理难以落实。二是临时占用草原期限的问题。《草原法》规定“临时占用草原的期限不得超过二年”，但部分工程建设项目涉嫌以临时占用为名行永久使用之实。建议根据旅游占用草原的主体、面积等进行分类，按类型提交不同的材料；对临时占用草原期满两年的及时清理，督促用地单位或个人恢复草原植被；仍需占用的应重新办理占地审核手续。

四、进一步加强草原征占用管理工作的措施建议

当前，草原征占用管理工作处于向依法规范管理过渡阶段，下一步工作重点是进一步推进实现规范管理，一方面依据现有法律规章，抓好依法依规管理工作，另一方面要进一步完善制度，加强对草原征占用审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。

（一）建立健全管理制度。一是建立预审制度。在《草原法》中增设草原行政主管部门对建设项目用地有关事项进行预审的规定，从源头上控制滥征乱占草原行为。二是建立定额管理制度。力争在“十三五”期间，建立全国草原征占用定额管理制度，严格保护和节约集约使用草原。三是健全保障制度体系。以生态红线、自然资源用途管制、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究等重大制度实施为契机，加快建立健全源头严防、过程严管、后果严惩、责任追究的草原征占用管理制度体系。

（二）规范草原征占用管理。一是要组织开展“草原生态空间征占用管理专项推进行动”。对于未开展草原征占用工作的地区，要尽快督促办理一起征占用草原申请，打开工作局面，实现“零突破”。二是要加强草原植被恢复费使用管理。建议每年联合财政、价格和审计部门对各地草原植被恢复费征收使用情况进行抽查，涉嫌违纪违法的依法处理，确保草原植被恢复费规范使用。

（三）加大草原执法力度。一是要开展清理整顿。大量的工程建设项目或矿藏开采征占用草原已是既成事实，建议摸底排查非法占用草原的基本情况，由农业部组织进行清理整顿。二是要建立重大案件挂牌督办制度。建议农业部对重大的、典型的征占用草原违法案件进行挂牌督办，形成强大的警示效应，切实提高草原执法的权威性。

（四）继续加强宣传培训。一要进一步加强对政府部门和企业的宣传，强化各级党政领导干部和企业对草原生态环境和资源保护的职责意识，为基层开展草原征占用工作争取更多的理解和支持。二要加大草原执法培训力度，切实提高各级草原执法人员依法保护草原的政策水平和行政执法能力。同时要强化基层草原执法人员的责任意识和担当精神，促进草原征占用管理水平提升。（调研组成员：周应华、李兵、李志强、张志如、李晓毓、韩丰泽、陶伟国）