清末新政失败原因新探

孟庆溥

（内蒙古大学历史与旅游文化学院 内蒙古 呼和浩特 010021）

清末新政失败原因新探

孟庆溥

（内蒙古大学历史与旅游文化学院 内蒙古 呼和浩特 010021）

20世纪初，内外交困的满清政府为挽救江河日下的专制统治，掀起了一场全方位的社会改良运动，史称“清末新政”。在“新政”中，统治者在社会各个领域推行了一系列的改革措施。然而由于没有处理好政治改革和财政问题，“新政”引发了清王朝统治合法性的危机和严重的民生问题，不仅未能改变清王朝走向灭亡的命运，反而培植并壮大了反清势力，加速了清朝的灭亡。

清末新政；改良；近代化；失败

1912年2月12日，随着末代皇帝溥仪下诏退位，统治中国268年之久的清王朝覆灭，在中国延续2000多年的皇权专制时代也宣告结束。对于清朝灭亡的原因，史学界众说纷纭(1)，但清末新政的失败无疑是一个不可忽略的因素。这场专制王朝的自救与改良运动何以最终失败并加速了满清王朝的灭亡？本人拟在前贤研究的基础上，提出自己在这一问题上的看法，不当之处，敬请指正。

一、清末新政引发了清统治合法性的危机

法国历史学家托克维尔曾经说过：“对于一个坏政府来说，最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻”(2)。一个旧政府，若想对自己进行一场脱胎换骨的改革，必须首先否定旧制度存在的合法性，改造旧有的经济基础，打击守旧势力，然后引入新制度、新思想，培植新兴进步力量。但旧制度、旧势力恰恰是旧政府长期存在的基础，新制度、新思想则往往是旧政府的对立面。这也意味着，旧政府需要亲手否定自己过去依靠旧制度培植起来的权威，再通过推行过去长期被视为异端的新制度树立起新的权威。这一举动是十分危险的，如同在两座悬崖之间走钢丝，稍有不慎，便会跌入万丈深渊，粉身碎骨，而清政府恰恰遭到了这样的命运。

纵观中国几千年的文明史，满清是一个把皇权专制发挥到极致的政权：在政治上，设立军机处，最大限度地扩大了皇权，消除了国家机器中任何可能对皇权构成威胁的势力。在思想上，推行了史上最严厉的文字狱，仅康熙初年庄廷鑨《明史》一案，“名士伏法者二百二十一人”(3)。康熙、雍正二帝在位时，有记载的文字狱分别有11起和25起，而到乾隆时期，60年内竟发生了135起较大规模的文字狱(4)！在清朝统治者思想高压政策的恫吓下，知识分子噤若寒蝉，思想被束缚在狭小的空间内，程朱理学被社会各界奉为圭臬，社会思想文化领域万马齐喑，死气沉沉。在民族关系上，满清在入关之初便推行了剃发、易服、圈地等民族压迫政策，制造了像扬州十日、嘉定三屠等血案。后来虽然调整了统治策略，对汉族多采用宣抚政策，但民族不平等的实质并没有改变，一些重要的机构，如八旗、理藩院等根本不允许汉人插手，而六部等机构则奉行“满汉双轨制”，虽然看似“平等”，但满汉官员1:1的比例与两族在全国人口中的比重相比极不协调，且在实际运行中，同级别的满族官员权力明显大于汉族官员，“以满驱汉”的特点十分明显，国家权力实际上几乎为满洲贵族所把持。正如18世纪英国官员马戛尔尼在出访中国后所说的那样：“这个政府正如它目前的存在状况，严格地说是一小撮鞑靼人对亿万汉人的专制统治”(5)。

有清一代，之所以会出现上述种种现象，是因为在君主专制体制下，君主的个人意志是凌驾于整个社会之上的。在先秦时期，君主对臣民尚未拥有绝对支配的权力，“国家生死存亡的时局，决定了还不可能建立后世那种意义上的君主专制，当时强君权的目的是为了改变私门强、公室卑的政局，君主专制是君权非理性扩张的结果，根本原因在于制约机制的缺失”(6)。秦朝建立以后，君主集权程度得到了空前强化，而经董仲舒等改造后的儒学宣扬君权神授，又为君主专制提供了理论支持。儒家思想与君主专制相辅相成，成为皇权专制时代在中国得以延续两千多年的重要保障。君主专制的长期推行严重压制了中国人的思维，扼杀了中国人原本多样化的思考方式，在许多人看来，国家事务由君主独断专行是天经地义的，而为君主专制服务的儒家思想也是合情合理的，并且除了君主专制以外，中国古代的思想家并没有提出其他可行的社会治理方式，即便在中国历史上层出不穷、曾被誉为“具有反专制意义”的农民起义，也不过是“推翻皇帝做皇帝”，始终没有逃出君主专制的框架。

综观清末新政的整个过程，我们会发现，清政府的每一项改革措施几乎都在否定着自己的过去：改革政府机构，在中央和地方分别设立代议机构资政院和谘议局，颁行《钦定宪法大纲》，否定了君主专制的合法性；向国外派遣留学生，兴办新式学堂，允许私人创办报刊，否定了过去大兴文字狱的做法；允许满汉通婚，同意汉人剪去发辫，否定了过去的民族压迫政策；废科举，兴西学，动摇了儒家伦理纲常的地位。然而，满清的权威恰恰是通过强化君权，大兴文字狱，民族压迫，推行儒家伦理纲常来实现的，否定了这些做法，就等于否定了自己旧有的权威，其统治必然会丧失应有的思想根基和群众基础，变得异常脆弱。或许有人会说，清政府可以通过改革，将自己改造成进步势力的代表，从而避免灭亡的厄运。但任何一个政府都不可能将自己的现实与过去一刀两断，即便一个旧政府真的痛下决心改头换面，由于思维的惯性，人们仍然会把刚刚开始改革的旧政府看成旧制度、旧势力的代表。然而此时，旧制度的神圣性在人们心中已荡然无存，旧政府便不幸地成为人们谩骂、攻击、甚至所要推翻的对象。更何况清末新政中的政治改革本来便多虚以委蛇之处，其失败自然也在情理之中。清末新政培养了一大批新型知识分子，但他们后来大都走向了清政府的对立面。可以毫不夸张地说，清政府通过“新政”培育了自己的掘墓人，这的确是个巨大的讽刺。

二、弄虚作假的政治改革使人们对清政府丧失了信心

在世界各国的近代化改革中，政治改革往往是至关重要的环节，有时甚至直接关乎改革的成败。触及社会根本的改革，往往伴随着新兴阶层的壮大和旧阶层的衰落。在近代的中国，作为社会中日显重要的新兴势力，资产阶级和具有进步思想的新型知识分子，往往会对政治权力有着日益强烈的渴望。尽管对清政府来说，近代化改革必然伴随着专制权威的流堕，但如果统治集团能够果断放弃部分特权，扩大政治参与范围，将新兴力量吸纳到统治集团中来，便有可能起到缓和社会矛盾，扩大统治基础的作用，为改革增加胜利的筹码，甚至帮助自己波澜不惊地度过危机重重的社会转型期，实现历史性的转变。然而清政府并没有真正意识到政治改革的重要性，在这一重要问题上一再拖延、敷衍，甚至弄虚作假，结果导致人们对清政府丧失了信心，点燃了将清王朝推向深渊的革命怒火。

清王朝推行“新政”，很大程度上是一种为挽救自身命运的无奈之举。就满洲贵族上层而言，他们倡导“新政”往往是为了保住自己锦衣玉食的特权生活，并无太多治国安邦的崇高理想。曾作为“五大臣”之一出洋考察西方宪政，在国内大力倡导“新政”的端方，在一份奏疏中竟这样阐释责任内阁制的神奇功效：“君主立宪国之政府……乃与内阁设总理大臣一人及国务大臣数人，……使其行政而善乎，则阁臣之位得安；使其行政而不善为人民所怨，是阁臣之责任，非君主之责任……故君主不仅长安而不危，其神圣不可侵犯之权亦载于宪法之中”(8)。在端方看来，责任内阁制不过是君主用于推卸责任的一个工具，而不是具有民主进步意义的近代政治机构。从他的这段话语中，我们看不到关于民主进步思想的只言片语，看到的仅仅是一个唯利是图的政客的嘴脸。而在满洲亲贵中，像端方这样的人比比皆是，他们的这种思想在实际政治改革中也体现得淋漓尽致。

对于1908年颁布的《钦定宪法大纲》的性质，争议颇多，在此不作讨论，但就政治机构改革的实际情况来看，清末新政中的政治改革，不仅没有取得多少实质性的进展，在有些方面甚至出现了“进一步退两步”的局面。1906年的丙午官制改革，尽管使清朝政府机构在形式上向近代国家迈进了一步，但中央13名尚书大臣竟有8人出身满蒙贵族，汉族官僚仅有5人，与汉族在全国人口中超过90%的比重极不协调。这表明，“清廷于丙午官制改革后，有意终止立宪进程，并在以后的政治统治中愈来愈热衷于满族亲贵集权，直至1911年5月皇族内阁出笼而达顶峰”(9)。这种做法显然与近代民主精神背道而驰，实在算不上什么“进步”。这种倒行逆施很快便引发了全国人民的愤慨，不要说强烈渴望变革的立宪派和革命派，就连一向顽固反对改革的御史言官集团也对满洲贵族“暴起用事，便为行政长官”的现象极为愤慨，指斥他们即便年高长者也是“酣嬉富贵”，不配担当治国重任(10)。

应该说，在新政前期，革命派在与其他政治势力的较量中并不占优势，对社会具有重要影响力的立宪派曾对清朝的预备立宪抱有很大期望。然而，从丙午改制到皇族内阁，清政府在政治改革上一再虚以委蛇、弄虚作假，令他们大失所望。特别是1911年“皇族内阁”的组建和“铁路国有化”事件，更是直接促使一批重要的立宪派成员倒向了革命派。他们中的一些激进分子甚至公开发表宣告全国书，谴责满清王公贵族组成的内阁“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制矣”，乃至公开与清政府决裂(11)。清政府的反动行径还使原本就深受革命情绪影响的新军进一步倒向革命。武昌起义后，立宪派和新军在很多省份成为了革命的主力军，为革命形势的发展起到了积极的推动作用。按照清政府的打算，这两者本应是维护自己统治的重要支柱，此时反而成了灭清的急先锋，这不得不说是清政府自作自受。尽管清政府在辛亥革命爆发后迅速做出调整，解散皇族内阁，颁布新的具有宪法性质的法律文件《重大信条十九条》，确立虚君立宪原则。但为时已晚，革命的星星之火已成燎原之势，再也无法扑灭。在政治上冥顽不化的清政府最终在革命的浪潮中被扫入了历史的垃圾堆。

三、民生的恶化使新政失去了最广泛社会力量的支持

在推行新政的过程中，财政困难一直是一个令清政府头痛不已的问题。对外战争的连连失利使清政府背上了巨额战争赔款，其数额之大，远远超出了清政府的支付能力。万般无奈之下，清政府只得不断向外国借款。据统计，1894—1911年间，清政府向外借款112笔，数额高达库平银12亿余两(12)。而新政的众多举措无一不需要投入巨款，再加上税收体系的腐败低效以及币制混乱和庚子赔款导致银价大幅下跌(13)，清政府的财政状况不断恶化。从1904年清政府革新财政会计体系算起，1903年全国财政收入10492万两(14)，支出13492万两，赤字超过三千万两，之后虽然在1905-1907年连续三年实现了财政盈余，但到1908年，再度出现大规模赤字，直至1910年增加到6000万两，陷入破产的边缘(15)。为缓解日益紧张的财政状况，清政府“广开财源”，放开各省筹款方式，结果导致各级官吏趁机巧立名目，公饱私囊，开征各种苛捐杂税盘剥人民，大大加重了人民的负担。

乾隆年间，清朝曾立下“永不加赋”的祖训，而到晚清时，这一祖训已形同一纸空文。农民在田赋之外，还要缴纳赔款加捐、学捐、铁路捐、警捐、丁漕加捐等花样繁多的附加税，“官吏相沿，巧立名目，十年以来，田赋之相与旧者，已不啻二三倍”(16)。此外，清朝各级政府还设立了各种杂税，对农村日常生活用品进行课税，如铺税、肉税、糖酒税、煤税等，“当捐之行也，一盏灯、一斤肉、一瓶酒，无不有税”(17)。这类杂税虽非正税，但数量不容小觑，有学者估计，1908年清政府各类杂税收入应已达到6500万两，约占当年财政收入总数的22%(18)。人民负担之重，由此可见一斑！

②使用第4次总体数据进行验证,验证误差结果如下:Fx方向最大误差为1.66%,Fy方向最大误差为1.26%,Fz方向最大误差为1.81%,Mx方向最大误差为0.37%,My方向最大误差为0.48%,Mz方向最大误差为0.43%,发现都可以满足要求。

清政府通过横征暴敛的方式筹措新政资金，将财政危机转嫁到民众身上，使人民苦不堪言。广大人民不仅没有从新政中获得什么实际利益，反而因各级官吏的盘剥而深受其害。由于思想的局限性，广大人民不可能认识到什么“近代化”的重要意义，只是直观的感受到，自“新政”以来，捐税剧增，自己的生活每况愈下。“以前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不从百姓身上设法。”(19)许多百姓甚至将税负的增加看成是新政实行的后果，纷纷起而反抗，导致一些冲击县署、警局、学堂的群体性事件发生，史料中的相关记载，不胜枚举，有学者统计，1902年全国13个省份发生各类民变57起，之后呈现逐年攀升的趋势，到1910年，全国一年内共发生有据可查的民变217起，遍布全国21个省份，其频率和范围同6年前相比，都有了大幅增加。而从1902年到1911年十年间的1028起民变中，因捐税、粮租负担而引发的多达292起，约占总数的30%(20)。尽管这样的反抗活动大都停留在“只反新政不反朝廷”的层面，且与革命活动并无太大关联，但它却向我们表明了一个事实：新政中对民生问题的忽视大大激化了社会矛盾，使其失去了最广泛社会力量的支持。这样的“新政”自然难以获得成功。

总之，清末新政的失败是由多方面的原因导致的。其中由近代化改革过程中对君主专制制度的否定导致的清朝统治合法性的危机是主要原因，政治改革中弄虚作假的举动、由财政危机带来的民生问题也是不可忽视的因素。这场清政府发起的自救运动，不仅没有达到“自救”的目的，反而加速了自身的灭亡，不得不说这是历史对满清统治者的嘲弄。正如列宁所说：“历史喜欢捉弄人，喜欢同人们开玩笑，本来要到这个房间，结果却走进了另一个房间。在历史上，凡是不懂得、不认识自己真正实质，即不了解自己实际上倾向那些阶级的人们、集团和派别，常会遇到这样的事”(21)。

注释：

(1)关于史学界对于清朝灭亡原因的争论，可参见陈鹏、韩祥、张公政：《百年“清帝逊位”问题研究综述》，《清史研究》2012年第4期。

(2)[法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，北京：商务印书馆，2013年版，第215页。

(3)陈康祺：《郎潜纪闻初笔》卷十一，北京：中华书局，1997年版，第236页。

(4)张兵、张毓洲：《清代文字狱的整体状况及清人的载述》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期。

(5)[英]乔治·马戛尔尼：《马戛尔尼使团使华观感》，北京：商务印书馆，2013年版，第23页。

(6)李桂民：《荀子思想与战国时期的礼学思潮》，北京：中国社会科学出版社，2012年版，第134页。

(7)谭嗣同：《仁学》，北京：华夏出版社，2002 年版，第 99 页。

(8)端方等：《请定国是以安大计折》，《端忠敏公奏稿》卷六，1918年铅印本，第32页。

(9)王开玺：《晚清政治新论》，北京：商务印书馆，2006年版，第240页。

(10)王开玺：《晚清政治新论》，北京：商务印书馆，2006年版，第240页。

(11)《谘议局联合会宣告全国书》，《国风报》第二年第14号，参见国风报馆编：《国风报》第10册，北京：中华书局，2009年版，第7206页

(12)徐义生：《中国近代外债史统计资料》，北京：中华书局，1962年版，第52页。

(13)关于庚子之变后，银价的变动及其影响，可参考蒋立场：《清末银价变动研究（1901-1911）》，兰州大学2004年硕士论文；习永凯：《近代中国白银购买力的变动及其影响（1800-1935）》，河北师范大学2012年博士论文。

(14)清政府在1904年采用新的财政会计体系后，于当年公布了前一年的财政收支状况。参见周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海：上海人民出版社，2000年版，第422页

(15)刘锦藻：《清朝续文献通考》卷68，北京：商务印书馆，1935年版。

(16)李文治编：《中国近代农业史资料》第1辑，上海：生活·读书·新知三联书店，1957年版，第301页。

(17)《东方杂志》1904年11月《论近日民变之多》。

(18)Ye-chien wang.Land Taxation in imperial China,1730-1911.Cambridge Masschusetts：Harvard university press,p74.

(19)《东方杂志》1910年11月第12号《中国大事记》。

(20)杜涛：《清末民变研究初论》，中国社会科学院研究生院2005年硕士论文。

(21)《列宁全集》（第25卷），北京：人民出版社，2014年版，第334—335页。