国家治理体系框架下中国公共体育服务制度建设的困境与突破

赵元吉

ZHAO Yuanji

国家治理体系框架下中国公共体育服务制度建设的困境与突破

赵元吉

ZHAO Yuanji

国家治理体系可理解为维持国家秩序的一套制度安排,其有效运转需要健全完备的制度基础。文章基于国家治理体系框架,对我国公共体育服务制度建设的完善度与制度的执行力方面做一考察,结果表明,当前我国公共体育服务制度体系建设亟待基础性制度的完善,制度体系中如何形成有效的监督问责、需求表达制度将成为核心和关键,而保障制度实效的立法和法律层面上的配套改革推进力度势必决定着制度变革的成败。

国家治理体系；公共体育服务；制度体系；完善度；执行力

公共体育服务研究在我国的热点聚焦可能更激促于两个现实论题:我国2008奥运后的后奥运时代体育发展走向和国民身体素质整体下降的隐忧。学术界有识之士和政府对此现象的洞悉和思考已日趋成熟,全民健身等条例的推出促动了公共体育服务理念的提出和进展[1],这就使得大众体育得到政府重视并最终纳入法制轨道有了坚实的理论支撑。虽然,对公共体育服务的理论探讨日趋定型和明晰,但理论的落地却出现难尽人意的现实困境。相对于体育强国,我国的公共体育服务存在着理论繁杂,实践粗疏的特点[2],尤其是在政府体育管理职能部门和市场化社会体育组织之间存在着结构分工模糊、关系错综复杂,权责不明的问题,仍趋于垄断性质的体育行政管理部门的越位和缺位现象不仅难以满足公共体育服务产品的大众需求,而且严重干扰了俱乐部、民间社团以及体育非盈利组织的健康形成和正常发展[3]。究其原因,仍需要从决定公共体育服务的供需矛盾的关键因素:社会结构和制度层面上寻找,日益增多的事实案例日益清楚的说明,旧有的体育管理制度已然成为我们走向体育强国之路的瓶颈[4]。国家治理体系可以理解为维持国家秩序的一套制度安排,其有效运转需要健全完备的制度基础,而治理体系的有效性与治理主体创建和实施制度规则的能力有密切关系,既取决于政府在制定和执行公共政策的能力,也取决于非政府主体遵守这些公共政策和制度规则的意愿。[5]基于此,在国家治理体系框架下对我国公共体育服务制度建设的完善度和执行力进行梳理与研究,是我国公共体育服务发展突破瓶颈的路径之一。

1 我国公共体育服务制度建设现状

1.1 我国公共体育服务制度建设的内涵和功能逐渐明晰

体育制度的变革也是体育内在发展规律的客观要求,公共体育服务理论的成熟集中体现了这一规律。公共体育服务理念的提出是我国体育学术界的创新,源出于其上位的公共服务概念,仍主要探讨政府在公共体育发展中的功能和职责重新定位之问题。以目前公共服务的热点进程来看,政府职能在引进市场化等各种服务手段以提升效率和以监管、问责的法律手段来维系公平和公正的价值观之间如何达到最佳的平衡效果是核心和焦点,并在多元化的公共服务市场化供给中取得了较大的理论上的突破。合同外包、凭单制、政府购买等各种公私合作形式在政府各种公共服务项目中频繁出现,标志着公共服务在实践中也有较大进展[6]。公共体育服务作为公共服务的分支,无疑是公共服务模式在体育中的延伸和体现。总的说来,公共体育服务理论体系中最为关键的环节已经明确,那就是在对公共体育服务性质的理论探索和实践考察中,建立以公共体育产品为中心的公共体育供需的关系,主流观点认为,一方面,作为公共体育服务供给的主体,政府的地位不容动摇,需进一步彰显,另一方面,绝大多数公共体育产品是准公共体育产品和混合公共体育产品,单一的政府供给难以满足大量的不同层次的大众体育需求,多元化的供给体系是客观趋势[7]。因此,如何打破僵局、在完善和革新我国竞技体育举国体制等制度的同时,借鉴国外较发达和成熟的体育俱乐部和体育社团等组织发展模式,引进公共体育服务市场化机制和大力发展非盈利组织等社会性组织是公共体育服务讨论的重点,也是进入到实践环节的现实问题[8]。

透过诸多繁杂重叠的定义和界定,考察各类学者对制度的分析和探讨,简扼的说,制度本质上可视作社会关系的契合形式和组织方式,体现了国家、团体的意志以及社会文明发展的程度。制度的形成和发展离不开一个国家历史的积淀和时代的需求,是社会各方利益相互合作与竞争、相互妥协和长期斗争博弈的结果,因此制度一旦形成即具有强制性和规范性,并在一段时期内固化稳定。因此,制度的变迁也是社会发展中不可避免的客观趋势,是社会关系的调整和利益的再分配。公共体育服务的制度也是对公共体育服务内容组构、行为方式和实现目标的宏观发展策略、系统指导方针以及具体实施过程的约束和保障措施,同样具有长期性和阶段性、稳定性和变迁性、原则性和灵活性相统一的特征,随着体育的发展发生着相应变迁。公共体育服务制度对于我国传统的举国体制等管理制度是一次基础性的变革,涉及各种体育产品的供求、生产等基本的服务内容和反馈、保障等上层的服务措施。这是一个完整的社会管理与服务体系,既要求政府管理职能的变更,又需要法律体系的保障,更重要的是整个社会对体育服务于大众这一基本功能的深化认识和自觉维护。这也体现着体育制度变迁的两种含义:一是制度创新问题,即新的制度安排如何产生的问题；二是如何从旧制度安排过渡到新的制度安排,即新旧制度如何转轨的问题[9]。在我国社会转型时期,制度的转变是大势所趋,同时,在我国渐进性的体制转轨时期,新旧制度并存也是客观存在的现实。我们在创新公共体育服务制度的同时,主要还是研究新旧制度转轨的问题,这一点是由旧有制度对公共体育服务发展的制约作用所决定的。

1.2 我国公共体育服务制度建设的体系框架逐步成型

在当前我国社会转型时期,建立适应市场化经济体制的体育管理制度体系和体育服务体系是必然趋势。现实证明,无论举国体制的废弃或是完善,公共体育服务都是体育发展的主流方向。当前学术界的理论研究和我国公共体育服务制度建设实践证明,围绕公共体育服务的内容和途径,其制度体系应包含:需求表达机制；供给制度；评价、绩效反馈制度；监督制度和问责制度。建立自下而上的需求表达机制是公共服务实施应有的前提,是公共服务决策的基础,主要通过建立广泛的供求信息渠道获取真实有效的公共体育服务信息,创设听证制度保证民意需求的真实性和有效性,防止盲目决策、无效供给以及非法寻租行为。在现阶段我国公共体育服务制度建设中,政府作为供给服务的主体地位和政府承担的主导作用不容动摇,仍需进一步加强,当然,随着我国体育制度向市场变迁的过程中,引入市场化的、社会化的多元供给途径,形成多元公共体育供给制度将是我国公共体育服务可持续发展的核心。而保证供给的效率和公平,满足公众对体育的需求亦成为包括政府、社团组织、企业甚至个人在内的共同课题。评估、绩效反馈制度如何避免暗箱交易也是现实难题,必须建立由第三方权威学术鉴定机构进行独立操作,公开透明的并由司法监督的实施程序。借鉴国外先进的测量评价方法,结合本地实际,定期开展,长期追踪,形成制度化建设。应当建立内外结合多渠道的监督体系,增强舆论、网络等监督手段的作用,让监督公开、公正、透明。问责制度仅有管理部门的内部问责监督是无法达到应有的惩戒和预防效果,必须上升到法律层面,制定严格的法律程序对诸如公权力腐败等不法行为进行监督和依法惩处。建立和完善公益诉讼等具有针对性的法律制度依法对公共体育服务进行问责和监察。公共体育服务制度体系的四个主要环节相互渗透,共同承担着公共体育服务的运行和保障职能,是适应经济体制转型时期的必要制度。当前,我国渐进式的改革方式使得制度变迁存在“双轨制”的混合形式[10],政府行政垄断不可能短期消除,因此,通过绩效评估和问责制度进行监督和预防,通过公益诉讼等法律制度进行有效地问责来保障公共体育服务质量的改善和效率的提高就显得至关重要。

2 我国公共体育服务发展的制度困境

国家制度是国家治理体系的重要部分,是最重要的政治资源,是一个国家的“基础设施”,国家治理体系的有效运转需要健全完备的制度基础。在国家治理体系框架下,通过对制度设计、监管制度、反馈制度、问责制度等制度体系的考察,我国公共体育服务制度建设的现状不容乐观。

2.1 制度设计:核心问题有待解决,制度功能有待提升

计划经济时代政府控制着所有体育资源的配置以及体育产品的生产和供应,作为经济困难和特殊意识形态时期的制度,在当时作用明显。时至今日,在社会结构和体育经济基础发生重大变化的转型期,考察我国制度的现实特征,可以看出,目前横亘于公共服务和公共体育服务发展道路面前的仍是服务主体权责难分、行政垄断所造成的权力寻租和负外部性。从整个社会看,其危害不仅会使经济领域弊端丛生,加剧了贫富分化的马太效应,甚至会使社会公平、公正的价值观遭到破坏,威胁社会的稳定和和谐发展。从体育领域看,不仅会造成竞技体育乱象迭出,大众体育更是举步维艰。具体表现在体育政府部门在制定政策法规和对具体体育事件的处理中,由于信息不全面或者条件不足造成公共政策失败和体育产品供给的低效率；在引进市场化组织和制定体育政策时,垄断产权和事权,催生行业潜规则,在联赛运营、人才培养、退役保障以及人力资源管理等诸多环节暗箱操控,权责不明[11]。面对市场化所带来的冲击和社会化程度的提高,包括举国体制在内的体育管理制度和政府体育管理部门的职能亟待嬗变。这是一场基础性的变革,涉及所有社会成员公共体育资源和自身利益的重新配置。制度作为根本性的资源,将面临巨大的社会变迁和重新洗牌。体育行政部门的权力垄断的扩张表明对权力的约束制度没有得到相应提高,那种依靠传统的教育和道德感化来扼制巨大既得利益的诱惑是不符合人性发展规律和现实的,因此,制约政府垄断扩张的配套制度的建设不仅是关键的措施而且是可以抑制公权力失范的路径,以目前的现状来看,不容乐观,其缘由来自于顶层制度设计对制度的核心问题尚不能有效解决,而现有制度的执行力方面,制度的功能也未能有效的发挥。

2.2 监管制度:行政监管法律缺位,制度执行力不足

如果说体育管理制度在当前的制度变迁中的缺陷难以避免,那么如何在变迁的过程中达到消除障碍、顺利过渡则是上层监管制度设计的问题。在公共体育服务制度建设中,对政府管理机构职能及其效用进行规制的应是评估反馈和问责、监督制度的建设,而保障评估和问责制度实效性的最终根本问题则还是法律制度的监管。从目前的与体育相关的法律来看,数量少,内容空泛,可操作性不强是其特征[12]。“各级体育行政部门是贯彻执行体育法律法规的主要执法部门,体育行政部门的公务员是主要的执法人员”[13],从这一规定来看,难以找到对于行政部门的违法进行监控和问责的法律依据,这种当前普遍的部门立法和执法是造成各部门既得利益集团“越位”法制的根源,所导致的有法不依、执法不严、违法不究始终困扰着法律在现实执行的力度和效果。这些关键的监督制度长期以来受历史条件的制约无法得到关注,或者有名无实,始终不能得到系统健康的发展。体育领域法制的弱化既可从政治演化史追踪溯源,也可从现在的社会结构和文明进程剖析解构。其一,长期的封建宗法社会所形成的专制社会结构在中国是没有分权意识传统的,因此监察部门极易被权力制约或者同化。回顾中国历史,历次以改良方式的变法都因从根本触动上层阶级的利益而以失败告终,代之以暴力革命而成功的集团最终成为既得利益集团而转而压制涉及其根本利益的革新,周而复始,直至现在。其二,现代化的市场经济所带来的利益诱惑刺激着社会各个阶层。在体育领域,新的市场化、产业化环境同样带来了巨大市场利润,拥有资源垄断条件的政府体育管理机构在社会各集团的博弈中占有先天权利优势,因而也成为个体育管理体制向市场化改革的最大阻力[14]。其更深层次的原因在于顶层制度的结构中,司法监察和立法部门不能够真正独立于行政部门之外,无法形成相互制衡的权力结构,从而导致相关法律制度的缺失和无力。因此,对政府权力部门的监管一直存在制度上的缺位和错位,体育管理部门监管制度同样如此。

2.3 反馈制度:需求表达制度空白,服务水平、效率较低

基于计划经济政府管理职能的制度中,基本看不到具体的需求表达制度,共产主义思维下的平均主义追求“一视同仁”的理想分配,但却抹杀了个体生产的积极性,同样封杀了个体需求的表达。随着体育社会化进程的快速发展,对公共体育产品的需求迅猛增加,没有自下而上的需求表达制度,难以形成高效、及时的公共体育产品的生产和供应。对需求信息的获取是否真实有效、是否及时可考,是否准确可辨决定着生产的数量和供应的质量。政府不仅是公共体育产品供应的主体之一,更是克服市场失灵的有力保障,市场失灵的主要问题之一就是供需失调,建立和完善需求表达制度,协调解决供需双方的信息沟通渠道只有政府才能做到,也是政府最基本的责任。公用事业方面,听证制度已在我国兴起及实践,但在公共体育服务却没有此类制度,尤其在农村等不发达地区,体育设施的匮乏、信息的闭塞严重阻碍着农村公共体育的发展,学校对体育课的占用更是路人皆知,无人去管。经济发达地区虽然条件完备,但是专业体育人员没有发挥应有的作用,对学生和市民身心健康存在的问题无法进行长期科学的观察、评价和有效地反馈给政府体育管理部门,导致体育政策的制定、完善和实施缺乏针对性和系统性。这种供需关系的统一和协调急需政府部门的制度化建设,也就是真正来自于民众的体育利益诉求如何通过有保障的渠道反馈到公共体育政策制定者一方,而不是政绩化的盲目建设,更不能被利益寻租者有机可乘,假公济私。这是从源头上对公共体育服务建设把关的重要制度建设。

2.4 问责制度:体育公益诉讼等法律制度亟待“补位”

市场化使得体育的一部分进入市场成为产业化体育,但是作为公益事业的体育更是亟待开发和保护,无论是学校体育、大众体育还是竞技体育,公众利益始终是体育事业的核心利益。保护公共体育利益不受侵犯是公共体育服务发展的重要课题,也是必须解决的现实难题。监督是必要的,但是问责更为重要,没有问责制度,就没有公共体育利益的维护和发展,问责既有内部的也有外部的,但最终都要走到法律层面。

近年来,公益诉讼正被法学界等学术团体所关注,这是我国法制化进程中重要的进展,然而,进程仅仅停留在理论的探讨阶段,距离真正的实践尚有许多的困难需要克服。涉及到体育方面的体育公益诉讼在此大环境下更是接近空白,更不用说规模化的推进,这不仅是因为公益诉讼存在“民告官”的现实难度,更重要的是从法律的界定上就有争议,首先,我国现有的民事诉讼和行政诉讼,都要求起诉的组织、公民与侵害行为具有直接的利害关系。主体不适合,法院将不予受理。[15]这种观念上的滞后,导致公益诉讼在操作上就存在自身的巨大局限。其次,在现实中,行政垄断对法律的干涉和破坏之强远超对诉讼后果的承受力度,体育公益诉讼的发展更是几乎无人关注。但是现实中存在着公共体育设施被破坏、未成年运动员受教育的权力不能得到保障等等一系列的公共体育利益被侵犯的问题,有些根本就无法采用协商、调解、仲裁等私力救济方式加以解决,那么诉讼以其无法替代的普适性和权威性,成为保证法律实施和解决利益纠纷的最后关口[15],可以说,体育公益诉讼随着我国法律制度的不断完善和法制改革的逐步深入必然发展成为解决公共体育服务中诸多利益纷争的最重要和最终的手段。其缘由还在于司法层面的介入是监督和问责的最有力的武器。

3 我国公共体育服务制度建设的现实突破

基于国家治理体系框架,我国公共体育服务制度建设,一方面要关注政府提供的服务和管理适合公民和社会的需求,另一方面要侧重构建新的治理工具框架改善政策之间的协调。就我国公共体育服务制度建设来讲,制度体系建设的完善度和制度的执行力,是我国公共体育服务制度建设的核心和关键。

3.1 在立法层面上加快公共体育法律制度的建设是核心

考察我国公共体育服务领域内的各种不良现象和制度弊端,监督制度和问责制度的缺失和无效是主要问题,在立法上也存在部门立法等不完善现象。因此,立法层面的体育法律制度建设是解决现实公共体育发展的核心。《体育法》应尽快界定体育行政部门的职责权限,明确其行为规范,并创新监督和问责制度；设立公共体育产品需求表达机制,加快相关的听证制度建设和需求评估机构建设,同样辅之以法律问责程序；对公共体育服务绩效的评估和反馈制度必须有法可依,防止评估过程的暗箱操作和违法行为；对于危害公共体育利益的违法行为,建立公益诉讼制度是具有针对性和可操作性的法律手段[11]。法律介入是解决体育腐败的根本手段,我国足坛的反腐事件为此树立了标杆。但仍有许多矛盾需要法律上的明确,比如:体育人力资源产权的问题,私人提供公共体育服务产品的权责和权益问题,学校体育场馆对社会开放后的管理问题等等,如果没有法律的界定和支持,就会存在利益上的纷争和寻租行为,破坏公共体育服务的制度建设和制度完善。较为典型的例子就是政府对纯公共体育产品的投入是否能够落实到位,如果被挪用或者被侵吞,如何利用法律手段实现有效监督、问责直到加以惩处,保障公共利益的安全。总之,对于公共体育服务制度的监督和问责应当有法可依。

3.2 深化体制改革,推进公共体育服务行政和司法分离是关键

有法可依只是制度实施的必要条件,如果执法不严、违法不究也会使法律失去其基本功能和价值,而决定法律效力的关键因素是法律的独立程度。旧的体育管理机构没有将行政、立法和司法分开,纪委作为政府内部的监察机构执行着对内的监督和检查。事实证明,内部监督和处罚难以有力惩处和警示犯罪行为,没有独立于政府外的平行权力对其进行监督、监察是无法对行政权力的腐败变化进行有力制约的。权力必须制衡,不平衡就必然倾斜于最高权力,以致形成绝对权力,绝对的权力导致绝对的腐败,这句经典名言揭示了管理体制中根本的制度构成和关键要素。当前我国深化政治体制改革中,行政、司法和立法的分离已经在一些综合改革试验区进行试点,显示出制度的变革正触动既得利益集团最根本的利益要害,打破行政权力垄断已经破冰。通过立法给予法律对行政机构明确而全面的职能限定,终端由司法对行政机构进行有法可依的独立监察,依法惩处。非如此不足以震慑公权力的滥用和私用,非如此难以杜绝公共服务领域的腐败,更难以解决关键制度的问题。当前仍有人以权力分离易造成权力分散,不利于集中为由反对该制度,其实是舍本逐末、一叶障目之虑。公共服务发展进程中的事实已经证明:权力集中如果缺失了监察机关权力制衡的作用就必然是巧取豪夺的公共灾难。公共体育服务制度亦是如此。

随着我国由计划经济向市场经济的转型,转变政府职能成为共识,行政、司法和立法分开的权力制衡思路得到许多有识之士的呼吁,真正做到对权力的监督和制约,也就破除了公共服务和公共体育服务前进路上的根本障碍。

3.3 强化公民权责教育,提高公民体育文化素养和维权意识是根基

制度的变迁很大程度上要靠具有公民意识的有社会和历史责任感的人群共同努力促成,因此,一个国家能够教育出多少现代社会的公民就成为改良社会前景的砝码。对此,温家宝总理所说“任何一项改革必须有人民的觉醒、人民的支持、人民的积极性和创造精神”,无疑能够作为对公民进行教育的目标的最佳注脚。而对于公共体育服务来讲,制度的变迁虽然复杂漫长,但是其客观趋势取决于社会结构的变化和社会成员意识观念的发展。随着体育的发展和民众对公共体育产品需求的提高,作为现代社会的公民,必须具有基本的体育文化素养,更应该具备维护体育公共利益的自觉意识,敢于同危害公共体育利益的行为作不懈的斗争,积极运用法律手段争取自身权益和维护公共体育利益,这种基本的素养首先应该在教育中进行启发和引导,在实践中强化和完善。改变教育理念是社会文明进步中重要的一环,具有思想启蒙的关键传播和泛化作用,我们应该在传统的为人民服务、集团主义价值观的基础上增加个人权利与义务,个人与集体关系的思辨教育,以提高公民的体育文化素养和体育维权意识。

3.4 运用网络等现代信息技术,提高社会民主监督手段和能力是途径

“让权力在阳光下运行”,进一步加强民主监督。只有在广泛有效的监督之下,政府才不会懈怠,才能有效遏制滥用权力和以权谋私。[16]民主监督如何做到有效和广泛,取决于民主监督途径的选择和发展,现代信息技术的飞速发展为公开透明的监督政务和权力运行提供了强有力的技术手段。许多传统条件下民众难以知情的体育案件在网络的曝光和舆论压力中得以及时公开和解决,许多欺世盗名的体坛黑暗操作在公开质疑的评论和探讨中得以拨乱反正。放开言路、公开言论、提升舆论监督手段和能力是现代信息社会中难以阻挡的客观趋势,也是进行公民民主教育和维权的有效途径。网络建设中,面对良莠不齐的信息渠道和信息真伪,如何优化网络环境、提高网络民主舆论监督的质量也是重要的课题,但这不能成为限制网络信息和民主声音的借口。只有广开言路,建立自由公开、百家争鸣的言论自由和学术自由制度,才能最终达成共识、平息争论,才能使网络民主监督走向正道。作为新兴的体育管理和服务发展理念,公共体育制度的建设和监督同样离不开现代信息技术的发展,同样能在现代信息社会的发展中获益良多。

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Dilemma and Breakthrough of the Institutionalization of Public Sports Services in China

The national governance system can be understood as a set of institutional arrangements to maintain the order of the state,and its effective functioning needs a sound and comprehensive system.Based on the framework of national governance system,the paper makes a survey on the perfection degree of China's public sports service system construction and the executive force of the system.The results demonstrated that the basic aspects of the public sports service system in China need to be improved,and building an effective supervision-andaccountability system and the demand expression system should be the core and key to the construction endeavor.The success of the institutional reform relies heavily on the advancement of its grantee system,namely,the coordinated law reform.

National Governance System；Public Sports Service；Institution System；Perfection Degree；Executive Power

G80-053 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)06-0049-06

G80-053

A

1001-9154(2015)06-0049-06

(编辑 刘雪松)

10.15942/j.jcsu.2015.06.009

2010年国家社科基金项目(10XTY002)。

赵元吉,副教授,研究方向:公共体育服务、体操(健美操)教学训练理论与方法,E-mail:zhaoyuanji@sina.com。

成都体育学院四川成都610041

Chengdu Sport University,Chengdu Sichuan 610041

2015-03-19